Миграционная политика: взаимодействие федерального центра и регионов

В.И.Мукомель
Москва

Взаимодействие федерального центра и регионов в вопросах миграционной политики может строиться на взаимоисключающих основаниях: конструктивного сотрудничества с четко очерченными полномочиями каждой стороны и соответствующими ресурсами, либо на "приказной" основе, когда регионам дозволено лишь реализовывать указания федерального центра. Банальность утверждения, что сегодня реализуется второй путь, что центр игнорирует интересы регионов, не снимает поисков ответа на ключевой вопрос: есть ли необходимость в относительной самостоятельности регионов и каковы условия, при котором эта самостоятельность будет способствовать конструктивному сотрудничеству Москвы и регионов, учитывающему интересы Федерации и ее отдельных субъектов?

Сегодня считанные регионы предпринимают попытки проводить миграционную политику с учетом интересов региона и принимающего социума. В 2006 г. региональные миграционные программы реализовываются в четырех субъектах Федерации: Москве, Оренбургской области, а также Пензенской и Читинской областях. (В двух последних областях программы не финансировались в прошлом году, областными бюджетами не предусмотрено их финансирование и в 2006 г., что автоматически снимает вопрос об их реализации). Разительный контраст с 1990-ми годами, когда региональные миграционные программы реализовывались в двух десятках субъектов Федерации.

Миграционную политику субъектов в 1990-х гг. не следует идеализировать: в большинстве случаев самостоятельность регионов выливалась в вольницу, когда каждый регион устанавливал свои "правила игры", вступающие в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством. В условиях многочисленных пробелов в федеральном законодательстве, в регионах принимались нормативные правовые акты, регламентирующие регистрацию проживания и пребывания, правовое положение граждан иностранных государств и лиц без гражданства, использование иностранной рабочей силы, вводилась административная ответственность за нарушение законодательных норм. Повсеместно применялись неправовые методы регулирования миграционных процессов.

В то же время было и много положительного; весьма действенным инструментом реализации региональной миграционной политики становятся региональные миграционные программы, которым всегда придавалось огромное значение.

Методика их разработки и принятия базировалась на сотрудничестве федерального центра и органов государственной власти регионов, приходившим к соглашению о совместном их финансировании: центром - из средств, предусмотренных Федеральной миграционной программой и по линии ФМС России (позже - Миннаца), а регионами - из региональных бюджетов. Иногда субъектам Федерации достаточно было символически участвовать в финансировании региональных миграционных программ: согласно миграционной программе Хабаровского края на 2000 г. 99,3 % финансирования предусматривалось из федерального бюджета, лишь 0,6 % - из краевого и 0,04% - из внебюджетных фондов1.

В эти годы в регионах создаются различного рода межведомственные органы, должные координировать действия исполнительной власти, различного рода консультативные советы при руководителе субъекта с участием представителей территориальных миграционных служб, представителей общественности. Повсеместное распространение получили мигрантские неправительственные организации (НПО), в ряде регионов удалось наладить конструктивное сотрудничество властей и организаций "третьего сектора" в вопросах разработки и реализации миграционной политики.

Ситуация серьезно меняется с 2000-х гг. когда федеральные власти начали выстраивать вертикаль, пресекающую всякие поползновения субъектов Федерации на самостоятельную миграционную политику.

Трансформации подверглись все компоненты миграционной политики: законодательная база, организационное, инструментальное и финансовое ее обеспечение.

Это было достигнуто несколькими путями. Во-первых, федеральные власти инициировали расторжение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов Федерации - в некоторых из них оговаривалось разграничение компетенции Москвы и региона в области миграционной политики, а также межнациональных отношений.

Во-вторых, в рамках кампании по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным, большинство законов и подзаконных актов субъектов Федерации, регламентирующих права мигрантов, регистрацию проживания и пребывания, правовое положение иностранцев и использование иностранной рабочей силы были приведены в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации. Свою роль сыграло и принятие федерального закона о правовом положении иностранных граждан, отменившего действие соответствующих региональных нормативных правовых актов.

В настоящее время большинство законов и подзаконных актов субъектов Федерации, регламентирующие права мигрантов, регистрацию проживания и пребывания граждан России и иностранных граждан, правовое положение иностранцев и использования иностранной рабочей силы приведены в соответствие с законами Российской Федерации.

Игры в кошки-мышки с федеральным центром остаются прерогативой немногих - в частности, Краснодарского и Ставропольского краев2. Власти последних принимают законы, противоречащие федеральному законодательству, далее, под давлением центра, постепенно их выхолащивают3, а затем - принимают новые законы, опять же противоречащие федеральному законодательству. (Смысл прозрачный: все лица, на которых распространяется действие краевого законодательства, находятся в постоянной процедуре; федеральное законодательство фактически не действует).

В-третьих, в рамках кампании по изменению бюджетных взаимоотношений, нормативное правовое регулирование и обеспечение финансовыми ресурсами миграционной политики стали прерогативой федерального центра4.

Меры, лишившие регионы доступа к финансам федерального бюджета, стали наиболее болезненными для них: после того, как Федеральная миграционная программа прекратила свое существование, регионы лишились важнейшего источника финансового обеспечения региональных миграционных программ. (В 2003-2005 гг. расходы регионов на миграционную политику, финансируемые из региональных бюджетов, составили менее 1 % средств, выделяемых федеральным центром).

Однако и ныне региональные власти не устраивает положение, когда они отстранены от принятия ключевых решений в области миграционной политики. Лишившись привычных инструментов реализации региональной миграционной политики, территории ищут другие инструменты и механизмы.

В условиях, когда центральная власть отождествляет миграционные процессы с незаконной миграцией и ростом преступности, регионы принимают программы (планы мероприятий) по борьбе с незаконной миграцией, включая соответствующие вопросы в региональные целевые программы борьбы с преступностью, принимая нормативные правовые акты, регламентирующие статус приграничной территории, пограничной зоны.

Приграничные регионы, пользуясь своим особым положением, устанавливают особый порядок пребывания на приграничной территории, в пограничной зоне. (Как правило, в полосе в несколько километров регионами вводятся дополнительные ограничения на пребывание не только иностранных граждан, но и российских).

Практически повсеместно вопросами миграционной политики занимаются подразделения исполнительной власти, как правило - администрации губернаторов или президентов республик. Наряду с ними, в регионах создаются межведомственные комиссии, должные координировать действия разных подразделений исполнительной власти, чаще всего - в вопросах привлечения и использования иностранной рабочей силы, пограничной политики, по проблемам незаконной миграции.

В приграничных субъектах Федерации создаются также консультативные советы при главах регионов, включающие представителей органов местного самоуправления, организаций "третьего сектора". Играя значительную роль в период, когда в регионах реализовывались миграционные программы (часто консультативные советы выступали органом согласования интересов различных ветвей власти, местного самоуправления и НПО), они утратили основные функции, когда региональные миграционные программы практически прекратили свое существование.

Централизация миграционной политики, сосредоточение ключевых инструментов ее реализации в руках федерального центра понуждает сегодня региональные власти переориентироваться на инструменты косвенного регулирования миграций.

Борьба с незаконной миграцией - как дань требованиям вышестоящего начальства - остается основным направлением декларируемой политики. Одновременно в субъектах Федерации предпринимаются попытки обозначить интересы и приоритеты региональной миграционной политики. Региональные власти начинают осознавать, что административные ограничительные меры продемонстрировали свою несостоятельность, необходимы иные, более тонкие и более эффективные инструменты реализации миграционной политики.

Во-первых, регионы принимают квазимиграционные программы. Таковыми являются, например, программа Мурманской области "О создании системы р��гулирования миграционных процессов Мурманской области на основе межведомственного взаимодействия" на 2005 - 2006 годы, финансируемая за счет федерального бюджета и внебюджетных источников, а также Тюменская "Концепция по реализации программных мероприятий по вопросам миграции в Тюменской области" (2004), представляющая, по сути, наметки плана реализации программных мероприятий.

Во-вторых, регулирование миграционных процессов в предусматривается в рамках программ демографического развития (в Воронежской, Смоленской областях, например).

В-третьих, предпринимаются попытки реализации миграционной политики в рамках региональных программ национальной политики. (В отличие от миграционной политики, жестко централизованной, федеральный центр практически устранился из сферы этнической политики, сбросив ответственность на места; реформирование национальной политики свелось к ее децентрализации).

Особенно интересен опыт Пермской области - неоспоримого регионального лидера в решении проблем национальной политики. Пермяки реализуют блок мероприятий миграционной политики в рамках комплексной целевой областной "Программы гармонизации национальных отношений", рассчитанной на 2004-2008 гг. (Блок "Содействие оптимальной интеграции в местное сообщество этнических диаспор, формирующихся в рамках современных миграционных процессов").
Учитывая повсеместный рост ксенофобий, регионы начинают проводить более решительную политику по предупреждению напряженности между местным населением и мигрантами, среди которых много представителей этнических меньшинств. Распространенность этнофобий и мигрантофобий становится ключевым фактором региональной миграционной политики, а проблема интеграции мигрантов - основной целью миграционной политики.

В субъектах Федерации жесткая риторика по отношению к мигрантам - беспроигрышная позиция региональных властей, при этом популизм, опирающийся на общественное мнение, сочетается с прагматизмом: повсеместно региональные власти налаживают тесные контакты с этническими мигрантами.

Миграционная политика, как она формулируется региональными лидерами, имеет мало общего с тем, как она проводится. И этот разрыв в ближайшее время будет возрастать: в условиях выстраивания вертикали власти и распространенности ксенофобий демонстрировать свою "слабость" по отношению к мигрантам неприемлемо для политических региональных элит, однако, не менее непозволительно и игнорировать их вклад в экономическое развитие региона.

Власти субъектов федерации находят действенные пути реализации этнорегиональной политики, включая и решение проблем, связанных с притоком иноэтничных мигрантов. В то же время ситуация, когда миграционная политика реализуется практически исключительно федеральными властями, а этническая политика - региональными, чревата серьезными проблемами.

Во-первых, возрастает дисгармония между миграционной политикой и этнонациональной политикой на федеральном уровне, сопровождающаяся рассогласованностью федерального законодательства в соответствующих сферах, их организационного, инструментального сопровождения и финансирования.

Во-вторых, отсутствие должного внимания к этнонациональной политике влечет возрастающую дифференциацию региональных практик, базирующихся, в первую очередь, на разной законодательной базе субъектов федерации и различиях в финансовых возможностях регионов. В-третьих, ряд проблем, связанных с обеспечением прав мигрантов и регулированием миграционных потоков в субъектах невозможно решить исключительно на федеральном уровне, без учета региональной специфики.

Взаимосвязь между миграционными и этническими процессами в современных условиях обусловливает необходимость координации миграционной и этнической политики на всех уровнях, консолидации усилий и возможностей органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

Насколько регионы должны быть самостоятельны в вопросах миграционной политики? Очевидна несостоятельность потуг федерального центра на решение всех вопросов из Москвы, без учета региональной специфики. Вероятно, в интересах самого центра поделиться полномочиями с субъектами Федерации. Однако этому обязательно должна предшествовать четкая артикуляция Москвой целей, задач и приоритетов государственной миграционной политики. И самостоятельность регионов должна проявляться лишь в четко очерченных рамках федеральной миграционной политики. Без этих рамок предоставлять регионам даже толику полномочий в сфере миграционной политики означало бы возврат к восстановлению вольницы 1990-х.

Другим непременным условием предоставления полномочий регионам в сфере миграционной политики видится их состоятельность - в первую очередь финансовая. Если в бюджете субъекта нет средств на миграционную политику, н�� должно быть и речи о претензиях на региональную миграционную политику. (Сегодня взаимодействие центра и регионов сводится к выколачиванию последними средств из федерального бюджета. Губернаторы Красноярского края и Тюменской области - единственные руководители регионов, входившие в состав Межведомственной рабочей группы по разработке проекта Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Неудивительно, что именно эти регионы рассматриваются как территории реализации пилотных проектов с соответствующим финансированием из федерального бюджета).

В условиях невыраженных целей федерального центра и надежд региональных властей на финансирование из Москвы, самостоятельность регионов в сфере миграционной политики сведется к неэффективному и неконтролируемому расходованию средств федерального бюджета в регионах - по причине отсутствия четких параметров достижения поставленных задач и критериев эффективности.

Перспективы конструктивного сотрудничества федерального центра и субъектов Федерации в области миграционной политики зависят от двух факторов: заинтересованности центра в сбросе ответственности на места в преддверии возможного провала конструируемой политики, и заинтересованности регионов в средствах федерального бюджета, выделяемых на реализацию миграционной политики. Наиболее вероятный сценарий: миграционная политика станет предметом подспудного торга между центром и отдельными регионами, - без установления четких правил согласования интересов различных акторов.


1 - Миграционная программа Хабаровского края на 1999-2000 годы, утверждена Постановлением Главы администрации Хабаровского края от 22 февраля 1999 г. N 80.
2 - Противоречащие федеральному законодательству нормы присутствуют в действующих законах Ставропольского края "О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край" от 24 июня 2002 года N 27-КЗ (в ред. Закона СК от 04.03.2005 N 14-кз) и Краснодарского края "О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край" от 2 июля 2004 года N 735-КЗ (ныне - "О реализации государственной политики по вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края").
3 - Типична ситуация в Краснодарском крае, где из 10 содержательных статей вышеупомянутого закона края, в течение полутора лет после его принятия 4 статьи подверглись серьезным изменениям и дополнениям, а 5 статей упразднены.
4 - Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2004 N 51), Приложение 1, п.2.8