Урегулирование правового положения афганских беженцев: пробный камень российской миграционной политики

Ж.А. Зайончковская

Данное сообщение базируется на материалах Комитета "Гражданское содействие", исследованиях Центра миграционных исследований и Московской исследовательской программы Международной организации по миграции.

Урегулирование правового статуса афганских беженцев - не одна из, а самая застарелая миграционная проблема России, которая тянется с 1989 г., момента вывода из Афганистана Советской Армии. По этому вопросу уже все сказано. Проведен исследовательский мониторинг в Москве и Санкт-Петербурге, где сосредоточены наиболее многочисленные афганские общины. Правозащитники стучались во все двери. Полностью "пройдена" вертикаль власти: о проблеме лично был проинформирован президент Светланой Алексеевной Ганнушкиной на встречах с правозащитниками в декабре 2002 г. и в декабре 2003 г. Учитывая упорное многолетнее сопротивление миграционных государственных структур процессу легализации афганцев, обращение Светланы Алексеевны к президенту по данному вопросу можно назвать гражданским подвигом. Президент дал поручение Межведомственной рабочей группе по совершенствованию миграционного законодательства (МРГ) решить афганский вопрос.

С тех пор прошло более 2-х лет, но положение афганцев лишь усугубилось. Оно выглядит особенно драматическим в свете выступления президента на Совете Безопасности в марте этого года. В своем выступлении президент ясно поставил задачу осуществления активной иммиграционной политики как важнейшей предпосылки успешного развития России в перспективе. Неурегулированное положение афганцев находится в вопиющем противоречии с этой задачей, свидетельствуя об инфантильности миграционной политики страны.

Кратко об истории вопроса.

Приток афганцев в Россию начался практически сразу после вывода советских войск из Афганистана. Массовый характер он приобрел после падения просоветского режима Наджибуллы в 1992-м году и продолжался до 1994 года. Официального учета прибывающих в Россию афганцев не велось. Поэтому масштабы их присутствия можно оценить лишь приблизительно. По оценкам экспертов и лидеров афганских общин, это более 100 тысяч человек, из них в Москве - не менее 50 тысяч человек.

Оценки численности афганцев в России остаются практически неизменными на протяжении последних семи лет. Это свидетельствует о том, что нового массового притока мигрантов из Афганистана не происходит. Даже трагические события в США 11 сентября 2001 года и военные действия американцев в Афганистане не спровоцировали резкого увеличения миграции афганцев в Россию. Наши исследования, проведенные в разные годы, также показали, что приток афганцев в Россию почти прекратился. Если бы это было не так, то в массивах опрошенных должна была увеличиваться доля вновь прибывших, а она постоянно уменьшается - с 39% в 1994 году до 2-х процентов в 2003-м. Зато доля афганцев, которые живут в России пять лет и более, наоборот, сильно увеличилась - с 8% в 1994 году до 71% в 2003-м, из них 20% живут в России свыше 10 лет.

Афганцы, бежавшие в Россию, - это элита, интеллектуальный слой афганского общества. Среди них много врачей, учителей, юристов, экономистов, преподавателей вузов, бывших офицеров, инженерно-технических работников, руководителей правительственных ведомств, дипломатических работников, деятелей науки и культуры. В основном это люди, близкие к свергнутому режиму и над которыми нависла смертельная опасность с приходом к власти талибов. Многие из них окончили гражданские и военные вузы в Советском Союзе, знают русский язык. Большинство тех, кто не знал русского языка, успели его выучить. Более трети афганцев имеют высшее и незаконченное высшее образование.

Значительную часть афганского контингента составляют дети. Многие из них родились уже в России. Среди взрослых, во-первых, преобладают мужчины, во-вторых, - лица активных трудоспособных возрастов. Лиц предпенсионного и пенсионного возраста очень мало. Таким образом, демографический и трудовой потенциал присутствующих на территории России афганцев весьма высок. Это позволяет рассматривать их в качестве полноценного источника пополнения рынка труда России.

Россия, безусловно, несет политическую ответственность за судьбу афганских беженцев. Она косвенно признала это, в свое время беспрепятственно впустив их на свою территорию. Несмотря на это и на многолетний стаж проживания в России, правовое положение подавляющего большинства афганцев до сих пор не урегулировано. В качестве причины всякий раз выдвигаются те или иные препятствия бюрократического характера.

В свое время определенные надежды возлагались на новую редакцию закона о беженцах 1997 г., согласно которому в круг лиц, которые могут претендовать на статус беженца, вошли "беженцы на месте". Так называют тех, кого изменения политической ситуации в их стране застали на территории другого государства и возвращение на родину стало опасным для их жизни. Таким образом, в России на законодательном уровне были созданы правовые нормы, которые позволяют урегулировать положение части афганцев путем предоставления им "статуса беженца" либо "временного убежища".

Всего за период с 1992 г. за получением убежища обращались около 20 тыс. афганцев. У значительной части из них (примерно у 4 человек из 10) ходатайства не были приняты, 8752 чел. были допущены процедуре, но статус беженца получили лишь 802 чел. из них, менее 10%. При этом количество получивших статус в последние годы резко уменьшилось. В 2003-2004 гг. статус получили всего по 21 чел. в год против 195 чел. в 1999 г., когда это число было максимальным. Тем не менее, количество ходатайствующих остается большим - около 700 чел./год. Часть беженцев была снята с учета, так что по состоянию на начало 2005 г. состоит на учете в ФМС всего 309 афганских беженцев (максимальное число в 2000 г. - 521 чел.). Для сравнения: в Украине статус беженца получили 2357 афганцев.

Вторая возможность легализоваться - получить право на временное убежище. С соответствующей просьбой обращались 2779 чел., 1721 просьба была удовлетворена. Здесь, как видим, процент положительных решений выше. Но и в отношении получения временного убежища возможности сужаются: число ходатаев не уменьшается, а доля положительных решений упала вдвое. В 2001-02 гг. было удовлетворено 80% просьб, а в 2003-04 гг. - уже 42%. На начало этого года состояло на учете 1179 лиц, имеющих статус временного убежища. По данным МРГ по состоянию на 01.10.2003 г. лишь 734 афганца получили разрешение на постоянное проживание и 381 чел. приобрел российское гражданство (на 1.07.2003 г.). Всего же имели разрешение на временное проживание около 4,5 тыс. чел., в т.ч. около 2 тыс. чел. имели разрешение на работу.

Из приведенных данных ясно, что Россия предоставляет право убежища крайне ограниченно. Ситуация усугубляется тем, что до сих пор не решена проблема защиты лиц, ищущих убежища, на тот период, пока их дела находятся в стадии рассмотрения. Эта проблема не раз поднималась правозащитными и международными организациями, но, к сожалению, приходится о ней говорить еще и еще.

При рассмотрении ходатайств установленные законом нормы не соблюдаются. Как показали опросы, в Москве приглашения на интервью часто приходится ждать 2-3 года, в то время как законом длительность всего первого этапа рассмотрения ходатайства (включая не только его регистрацию, но и принятие решения об отказе в рассмотрении или допуске к последующей процедуре) составляет пять суток при обращении с заявлением на территории РФ; один месяц при обращении в дипломатическое представительство или консульское учреждение вне пределов РФ. По-прежнему никакого документа (свидетельства) при регистрации обращения мигранта за убежищем ему не выдается. Поэтому мигрант в течение всего времени ожидания процедуры находится вне правового поля под угрозой высылки и штрафов.

Казалось бы, что закон о пребывании иностранцев, принятый в 2002 г., позволит урегулировать положение тех афганцев, которые не могут претендовать или которым отказано в праве на убежище. Но процедуры, предусмотренные этим законом, абсолютно неприемлемы для афганцев, в результате проблема зашла еще дальше в тупик.

Согласно закону, чтобы получить разрешение на временное пребывание в России, сначала надо выехать на родину, получить визу в Россию, вернуться сюда, заполнив при возвращении миграционную карту, а затем уже хлопотать о выдаче разрешения на временное пребывание. В случае положительного решения через год можно ходатайствовать о предоставлении вида на жительство. Это при том, что многие афганцы уже прожили в России 5-10 лет. Требование поездки домой для подавляющей части афганцев (да и не только для них!) невыполнимо из-за опасности для них въезда в свою страну. Таким образом, путь легализации, обозначенный законом, совершенно не соответствует реальной ситуации, в которой оказались афганцы.

Вдобавок, Межведомственная региональная группа пришла к выводу, что вследствие свержения американцами власти талибов угрозы жизни для афганских беженцев более не существует и большая часть из них может вернуться на родину. Если раньше предпринимались хотя бы небольшие усилия по определению правового статуса афганских беженцев, то после заявления МРГ над ними нависла угроза депортации. Россия недвусмысленно дала понять, что хотела бы от них избавиться. Рекомендации МРГ по решению афганского вопроса сводятся к ускорению разработки системы мер по их "депортации и административному выдворению".

В соответствии с данной точкой зрения большинство афганцев утратили право на убежище. Не могут они, как было сказано, и оформить вид на жительство. Таким образом, путь к легализации для них по сути закрылся.

Проблема возвращения афганцев на родину специально обсуждалась на круглом столе, организованном Комитетом "Гражданское содействие" и УВКБ, где убедительно было показано, что для большей части "наших" афганцев опасность сохраняется и их возвращение в Афганистан пока невозможно. Лишь незначительное количество из них может воспользоваться этим шансом. По информации МРГ, в 2003 г. на родину вернулись 160 чел., еще около 200 чел. намерены это сделать.

Существует также мнение, что афганцы - это в основном транзитные беженцы. Для основной части "наших" афганцев конечной целью миграции была именно Россия, где они надеялись получить защиту. Однако невозможность урегулировать свое правовое положение, негативное отношение властей, безусловно, сильно подточили былые надежды. Поэтому многие афганцы хотели бы уехать из России. Но реально может уехать не более 10%. Например, в 2003 г. в третьи страны смогли выехать лишь 20 чел. По сведениям ФМС за 10 лет, с 1993 по 2003 гг., из России на родину и на запад выехало около полутора тыс. чел. Вместе с теми, кто как-либо упорядочил свое правовое положение, получается около 6 тыс. чел., 6% от минимальной оценки общего количества.

Остальные живут примерно так: "Милиция постоянно задерживает, приходится откупаться штрафами. На оплату штрафов уходит больше денег, чем остается на жизнь. Везде плачу - содержу не только свою семью, но и милицию, а у меня жена и четверо детей, младшие сын и дочь родились в России". "Хотим уехать в любую страну Западной Европы. На процедуре определения статуса стояли в России шесть лет, в статусе отказали. Уже устали жить в страхе и нет сил работать в России на штрафы".

По опросам, 897% афганцев считают легализацию своей главной проблемой. Особенно безвыходным выглядит положение афганских детей. Во второй половине 80-х, еще во время военных действий Советской армии, в СССР прибыли на учебу 1850 детей, из них 257 круглых сирот. Примерно 700-750 детей обучались в России, из них многие получили профессиональное образование. Кроме того, уже в 90-е годы около 1000 детей получили профессиональную подготовку на курсах, организованных УВКБ. Эти дети в нашей стране выросли, все выучили русский язык. Тем не менее, власти рассматривают их как иностранцев-нелегалов, сетуя при этом на законодательную базу, которая якобы ограничивает возможности легализации: статус беженца нельзя им дать, так как они в своей стране не преследовались, гражданство нельзя дать, потому что они - лица без гражданства, невозможно оформить и вид на жительство. В итоге, даже дети, получившие профессию, не могут работать по специальности. Не легализованы также и дети, родившиеся в России.

Бесспорно, упорядочение правового положения афганцев должно решаться на законодательной основе. Вместе с тем, совершенно очевидно и то, что существующие препятствия не являются непреодолимыми. Нужна лишь политическая воля.

Вместо этого наметилась тенденция сбросить эту проблему с плеч, отправив афганцев на родину. В интересах ли это России - в условиях демографического кризиса избавляться от людей, уже достаточно адаптированных, самостоятельно обеспечивающих свои семьи, изучивших русский язык, достаточно молодых? Очевидно, что такая политика абсурдна. Она подрывает доверие к нашей стране и заставляет сомневаться, что при таком подходе мы сможем привлечь в страну необходимое количество рабочей силы.

Возмущает и отказ от моральных обязательств, пусть и не перед всеми, но перед той значительной частью просоветских афганцев и их детей, которые являются по сути политическими беженцами. Получается, что Россия, так и не сумевшая в течение 10-летия урегулировать правовое положение афганцев, переложила на них ответственность за несовершенство своего законодательства.

В качестве неотложных мер по упорядочению правового положения афганцев предлагаем следующее.

  1. Провести учет находящихся в стране афганцев через миграционные службы. (Большинство афганцев законопослушны, и можно рассчитывать, что они откликнутся на призыв).
  2. Обеспечить беспрепятственный прием ходатайств о статусе беженца и о временном убежище.
  3. Принять меры по ускорению процедуры рассмотрения ходатайств.
  4. Обеспечить документирование лиц, у которых приняты ходатайства, временными удостоверениями (свидетельствами) на период рассмотрения ходатайства, вплоть до вынесения решения по существу.
  5. Учитывая крайне медленный темп внесения поправок в законы России, разработать Указ президента о легализации афганцев и их детей.