ГОСУДАРСТВО В ЭКОНОМИКЕ: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ, НОВЫЕ РЕШЕНИЯ

Раздел "Социальная сфера" основного доклада VI Красноярского экономического форума

3. Социальная сфера

3.1 Ситуация перед кризисом

В течение 2000-х гг. социальные расходы государства росли опережающими темпами по сравнению с ростом экономики. Доля социальных расходов (социальная политика, здравоохранение, образование, ЖКХ) федерального бюджета уже в 2007 году составила 2,8% от ВВП страны, что в 1,5 раза превысило данный показатель 2005 года (1,9%). Социальные программы были объявлены одним из главных приоритетов, что выразилось, в частности, в разработке и реализации в 2004-2007 годах национальных проектов "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье", комплекса мер по повышению рождаемости. Значимое место в государственных расходах занимало повышение (индексация) выплат работникам бюджетного сектора и пенсионерам. Социальные расходы федерального бюджета в 2008 году выросли на 20% по сравнению с уровнем 2007 года, такой же рост обязательств происходил на региональном уровне.


Динамика структуры федерального бюджета

Источник: Бюджет РФ

Динамика приоритетов социальной политики в бюджете, %

Источник: Бюджет РФ

Основные Федеральные законы, устанавливающие публичные обязательства Российской Федерации

Устойчивое финансовое положение крупных корпораций позволяло поддерживать практику реализации масштабных программ социальной ответственности предприятий, решающих социальные проблемы на территориях присутствия.

Продолжался рост числа занятых в экономике (максимум в 72,1 млн. человек был достигнут в августе 2008 года) и сокращение общей численности безработных (рассчитываемый по методологии МОТ минимум в 4,2 млн. человек был достигнут в мае 2008 года).

Одним из традиционных объектов государственной поддержки оставался малый бизнес, помощь которому рассматривалась одновременно как одно из направлений перехода к инновационному развитию, модернизации структуры экономики, и как часть политики обеспечения занятости населения. В последние годы доля занятых в малых предприятиях составляла, в зависимости от региона, от 10% до 20% работающего населения. В большинстве регионов были приняты программы поддержки малого предпринимательства, в которых, в числе главных целей, заявлялись льготное кредитование малого бизнеса и снижение административных барьеров.

Основные слабости и риски происходившего роста доходов населения, роста потребления и расширения социальных программ были связаны со следующими обстоятельствами:

Соотношение расходов предприятий и бюджета на социальную сферу, 2007 год

Город Компания Расходы предприятий,
млн. руб.
Расходы бюджета,
млн. руб.
Соотношение
Норильск Норильский никель (Заполярный филиал) 6 157,70 4716,84 1,4
Старый Оскол Оскольский металлургический комбинат 496,6 1 934,0 0,3
Новомосковск ОАО «НАК Азот» (Еврохим) 45,6 230,1 0,2
Выкса Выксунский металлургический комбинат 1043,3 н/д -
Верхняя Салда ВСМПО АВИСМА 690,0 75,85 9,0
Губкин Лебединский ГОК 182,8 н/д н/д

Источник: данные социальной отчетности корпораций

3.2 Хронология кризиса: вызовы и меры господдержки

В октябре 2008 года стало очевидно, что кризис распространился на предприятия реального сектора, которые вынуждены были сокращать или останавливать производство, заявлять о предстоящих увольнениях или снижениях зарплат. Одним из первых о переходе на четырехдневную рабочую объявил "КАМАЗ". Компания X5 Retail Group заявила о планируемых сокращениях персонала. Сбербанк опубликовал "Стратегию развития до 2014 года", в соответствие с которой было запланировано сокращение персонала на 20-30%. В этот же период Магнитогорский металлургический комбинат сократил 3 тысячи сотрудников.

Сальдо прибылей и убытков российских предприятий в конце октября составило 73,3 млрд рублей, что в семь раз меньше, чем в аналогичный период 2007 года.

Наиболее значительный прирост численности безработных был зарегистрирован в органах службы занятости Челябинской, Нижегородской, Тверской, Вологодской, Свердловской и Владимирской областей.

Динамика изменения общего числа безработных, тыс. чел.

Источник: Федеральное агентство по статистике

В ноябре 2008 года поступления налога на прибыль в государственный бюджет сократились в 3 раза.

Прибыль российских предприятий (без субъектов малого предпринимательства), млрд. руб.

Источник: Данные Федерального агентства по статистике

Продолжились массовые сокращения персонала, преимущественно на предприятиях машиностроения и металлургии.

Дата Предприятие Проявление кризисной ситуации
06.11.2008 Челябинский трубопрокатный завод Заявление о сокращении до 2,2 тыс. работников
06.11.2008 Первоуральский новотрубный завод Заявление о сокращении до 2,7 тыс. работников
14.11.2008 КАМАЗ Увольнение 5 тыс. сотрудников
17.11.2008 «Русгидро» Объявлено о готовящемся сокращении персонала на 17%
19.11.2008 Дальполиметалл Увольнение 2 тыс. человек
19.11.2008 Тольяттикаучук Уведомление о сокращении 800 человек
21.11.2008 Комбинат общественного питания АВТОВАЗ Уведомление о сокращении порядка тысячи человек
22.11.2008 Нижнетагильский металлургический завод Перевод работников на 4-дневную трудовую неделю и неполный рабочий день
22.11.2008 «Северсталь» Объявлено о ходе массовых сокращений, уволено около 2,5 тыс. человек
24.11.2008 «КАМАЗ» В вынужденные отпуска отправлены 35 тыс. рабочих
24.11.2008 «ОЛКОН» В вынужденные отпуска отправлены все сотрудники
29.11.2008 Мясоперерабатывающий завод «Парнас-М» Банкротство предприятия

Источник: по материалам СМИ

Суммарная задолженность российских компаний по заработной плате, по данным Федерального агентства по статистике, на конец месяца удвоилась и составила 7,8 млрд рублей.

В ответ на данные вызовы Правительство заявило ряд мер по поддержке реального сектора, призванных поддержать уровень занятости. В частности, был принят Федеральный закон № 224-ФЗ, позволяющий регионам снижать ставку налога по упрощённой схеме налогообложения с 15% до 5%, ряд регионов в полном либо в частичном объёме воспользовались данной возможностью.

Регионы начали принимать меры по сокращению расходов, но пока они не затрагивали социальную сферу. На заседании Госсовета регионам была обещана поддержка из средств Федерального бюджета в случае, если у бюджетов субъектов возникнут сложности в обеспечении расходных обязательств. К концу месяца Министерством финансов было заявлено о готовности выделить в 2009 году на эти цели до 1 трлн. рублей, рассмотрена возможность перераспределения части налогов в пользу региональных бюджетов в связи с уменьшением их доходной части, включая выпадающие доходы по налоговым новациям (такие, как право регионов уменьшать налог на прибыль на 4 процентных пункта, снижение фискальной нагрузки на малый бизнес).

В декабре 2008 года Правительство приступило к правке Федерального бюджета 2009-2011 гг. Было выделено 450 млрд. рублей к уже заложенным ранее 175 млрд. рублей на защиту экономики от кризиса. Госдума приняла поправки, позволяющие зарезервировать на поддержку занятости до 50 млрд. рублей. Замминистра финансов А. Силуанов рекомендовал регионам в I квартале 2009 года финансировать только первоочередные расходы.

Во втором и третьем чтениях уже были приняты региональные бюджеты на 2008 год, в большинстве из которых расходы по социальным статьям заметно сокращены по сравнению с сентябрьскими проектами, представленными к первым чтениям. Уменьшены дотации муниципальным образованиям, отложены или сокращены по сравнению с планировавшимся повышения зарплат госслужащим и бюджетникам, выплаты ветеранам и пенсионерам. Региональные власти заявили, что намерены сохранить социальную направленность бюджетов, и экономить, в первую очередь, на инвестиционной составляющей, но социальные программы также оказались (из-за выпадения доходов) недообеспеченными. В ряде регионов параметры бюджетов остались близкими к докризисным, но с возможностью их пересмотра по итогам первого квартала 2009 года. Особенно значительное (до 25%) сокращение бюджетных расходов на 2009 год намечено в металлургических регионах - Липецкой, Курской, Челябинской, Свердловской областях.

Изменения расходной части региональных бюджетов

Регион Плановый бюджет 2009 (нач. 2008г.), млрд руб. Плановый бюджет 2009 (кон. 2008 г.), млрд руб. Объем сокращения, млрд руб., (%)
Калининградская обл. 36 29,2 6,8 (18,9%)
Кемеровская обл. 93,6 73 20,6 (22%)
Липецкая обл. 30,9 25 5,9 (19,09%)
Москва 1600 1462 138 (8,63%)
Новгородская обл. 27 25 2 (7,04%)
Санкт-Петербург 370 270-290 100 (27%)
Ставропольский край 57,4 53,7 4,3 (7,5%)
Томская обл. 33,65 32,16 1,5 (4,45%)
Челябинская обл. 70 49 21 (30%)

Источник: по материалам СМИ

При этом Министерство финансов приняло решение увеличить в 2009 году объем бюджетных кредитов для регионов с 20 до 40 млрд. рублей. За счет дешевых заемных средств (от 3 до 6% годовых) власти субъектов смогут покрыть возникший дефицит региональных бюджетов. Однако, это лишь временный способ поддержания стабильности.

Федеральным законом № 310-ФЗ от 30.12.2008 г. была исключена недопустимость размещения бюджетных средств на банковских депозитах.

При этом совершенно очевидно, что данных мер не достаточно.

Анализ инструментов государственной поддержки показывает, что потенциальные потери региональных бюджетов в результате снижения налоговых доходов и законодательных новаций в рамках уже принятых решений лишь частично будут компенсированы из федерального центра. При этом в пользу регионов перераспределяется часть ставки налога на прибыль, по которому в 2009 году прогнозируется значительное сокращение поступлений .

По оценкам Министерства финансов налоговые доходы регионов в 2009 году могут снизиться на 700-800 млрд. рублей.

Декабрь 2008 года стал также периодом, когда ситуация с безработицей была признана Правительством "тревожной" (число безработных достигло 4,6 млн. человек), в обмен на государственную поддержку крупным предприятиям настоятельно рекомендовали избегать массовых увольнений, ограничиваясь переводом на частичную занятость или снижением зарплат.

В Федеральном бюджете 2009 года, согласно Постановлению Правительства РФ № 1089 от 31.12.2008 г., зарезервировано 43,7 млрд рублей на проведение политики занятости, которая включает мероприятия по опережающему профессиональному обучению работников, организации общественных работ, как для безработных, так и для граждан, переведенных на неполный рабочий день или находящихся в вынужденных отпусках; поддержке граждан при переезде на работу в другие регионы, содействие развитию малого предпринимательства. Указанные средства предусмотрены на софинансирование региональных программ создания рабочих мест и организации общественных работ.

Плюс к этому Правительством (Постановление №916 от 08.12.2008г.) были снижены квоты на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в России.

По большей части это меры, не способные переломить последствия кризиса, динамику роста безработицы и преступности, но потенциально дающие возможность обеспечения "мягкой посадки".

Очевидно, что содействие трудовой миграции потребуют серьезных затрат на привлечение работников в новые места жительства. Более того, необходима внушительная сумма "подъемных". Работникам также придется овладевать новыми специальностями.

Наиболее обширный пакет антикризисных мер в части косвенного содействия занятости был направлен на поддержку малого и среднего бизнеса, который в период финансового кризиса воспринимается властями как "социальная подушка" (прежде всего, в части трудоустройства высвобождающихся с крупных предприятий работников).

Приняты решения, связанные с увеличением лимитов средств, предоставляемых в рамках действовавших программ государственной поддержки, снижением ставок налогообложения. Практически все регионы прибегли к снижению налога для организаций и предпринимателей, работающих по одной из упрощенных систем налогообложения. Ряд субъектов (Ставропольский, Забайкальский края, Оренбургская область и др.) с целью упрощения процедуры получения малыми и средними предприятиями небольших кредитов в банке учредили либо пополнили региональные гарантийные и залоговые (обеспечение кредитов государственным имуществом) фонды, предоставляющие поручительства по кредитам.

Фонд содействия кредитованию малого бизнеса Москвы заключил около 1000 договоров поручительства, объем предоставленных поручительств составил более 4 млрд. рублей.

Выделение государственных средств в рамках поддержки малого и среднего бизнеса в конце 2008 - начале 2009 гг. проходило по двум основным направлениям:

Тем не менее, по сравнению с потребностями малого бизнеса, принятие данных мер не представляе��ся существенным фактором воздействия на ситуацию. Для сравнения, общий объём кредитования малых и средних предприятий в России составляет порядка 2 трлн. рублей; рост программы Внешэкономбанка составляет 1% от этой суммы. В программе поддержки субъектов малого предпринимательства, реализуемой под эгидой Министерства экономического развития, принимают участие менее 2% предприятий, а в ряде регионов данная программа не реализуется вовсе. Рост финансирования программы должен сопровождаться качественными изменениями порядка её реализации на уровне регионов и муниципалитетов, что не поддается прогнозированию.

Эффективность мер, направленных на обеспечение льготных условий аренды федерального имущества, полностью зависит от качества их реализации. В настоящее время в регионах и муниципалитетах не созданы фонды поддержки малого бизнеса, распоряжающиеся временно свободным федеральным имуществом. По мнению предпринимателей, льгота по арендной ставке незначительна с учетом тарифов на подключение к электроснабжению и величины других инфраструктурных платежей.

"Из 174 краснодарских предпринимателей о программах поддержки малого бизнеса знают только 6, и никто из них не принимает в них участие", - привел печальный пример А. Бречалов, вице-президент ОПОРЫ России, комментируя результаты мини-исследования, проведенного среди 700 представителей малого бизнеса в сферах производства и сельского хозяйства.

В части поддержки уровня доходов населения в декабре 2008 года были увеличены размеры минимального и максимального размеров пособия по безработице на 2009 год - 850 и 4900 рублей соответственно, а также до 12 месяцев увеличен срок, в течение которого граждане, уволенные по собственному желанию, могут его получать. По оценкам Министерства финансов, данная мера обойдется консолидированному бюджету в 35 млрд. рублей. Стоимость потребительской корзины, куда входят основные продовольственные товары, одежда, обувь, оплата жилищно-коммунальных, транспортных услуг (всего 83 наименования), на конец 2008 года составила в среднем по России 7292 рубля в месяц.

В большей степени, меру можно классифицировать как сдерживающую градус социальной напряженности. Среди компонент индекса социальных настроений составляющая оценки власти в последние месяцы 2008 года имела наименьшую динамику спада.

Динамика компонент Индекса социальных настроений

Источник: Доклад Левада-Центра, 11.02.2009 г.

Также инструментами федеральной поддержки в данном направлении стали: повышение суммы страховых выплат по вкладам граждан с 400 до 700 тыс. рублей, увеличение вдвое суммы налогового вычета для приобретателей жилья гражданами до 2 млн. рублей.

Кроме того, декабрь 2008 года был ознаменован крупными несанкционированными митингами в регионах против мер Правительства РФ по стабилизации экономики. В данный период был зафиксирован и самый низкий уровень доверия президенту Российской Федерации.

Индекс доверия президенту Российской Федерации Д. А. Медведеву

Источник: по материалам исследования ФОМ

В частности, одна из правительственных мер, а именно повышение на 25% пошлин на импортные автомобили, вызвала массовые протесты в регионах Дальнего Востока, где импорт и продажа подержанных японских автомобилей служили источником дохода для нескольких десятков тысяч человек, и где появление барьеров для импорта затронуло интересы сотен тысяч владельцев "праворульных" машин. Митинги трудящихся в поддержку данного решения Правительства РФ прошли в Ульяновске (на улицы вышли 7 тыс. работников УАЗа) и Тольятти (500 работников ОАО АвтоВАЗа).

Ухудшение экономической ситуации привело к проблемам обеспечения бюджетных обязательств, возврата или реструктуризации задолженностей. Особенно тяжелой оказалась ситуация с доступом к новым кредитам и с выплатами по ранее полученным.

По данным соцопроса (Левада-Центр, декабрь 2008 г.), непогашенные кредиты имеют 28% опрошенных семей. Больше всего потребительское кредитование было распространено в крупных (до 500 тыс.) и средних (до 100 тыс.) городах - 30-31% опрошенных, в наименьшей степени - в Москве (22% опрошенных).


Динамика кризисных явлений, затронувших российские семьи, %

Источник: по материалам исследования Левада-Центра

В связи с этим, целый ряд мер был направлен на поддержку домохозяйств через активизацию института кредитования, среди конкретных инструментов здесь можно отметить:

По расчетам Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), проведенным в декабре 2008 года, в 2009 году порядка 120 тыс. человек могут столкнуться с проблемами при обслуживании ипотечных кредитов, а совокупный объем задолженности прогнозируется в 200 млрд. рублей.

На федеральном уровне был разработан инструмент реструктуризации ипотечных кредитов (займов), что позволяет заёмщику в течение определенного срока (не более 12 месяцев) продолжать исполнение обязательств до восстановления своей платежеспособности.

Для реализации механизмов поддержки учреждена специализированная организация ОАО "Агентство по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов" (ОАО "АРИЖК"). Согласно "Правилам реструктуризации в 2009 году ипотечных жилищных кредитов", поддержка будет оказываться заемщикам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, путем реструктуризации платежей по ипотечным кредитам на платной, возвратной и срочной основе с использованием средств ОАО "АРИЖК".

Ключевые положения программы состоят в следующем:

Реструктуризация может проводиться по следующим основным схемам:

В 2009 году по данной схеме агентство планирует выделить на реструктуризацию кредитов 25-30 млрд. рублей.

Ещё одной из мер господдержки в условиях кризиса явилось дополнительное финансирование социальных обязательств по переселению населения из ветхого и аварийного жилья.

До 31 декабря 2009 года Фонд ЖКХ выделит субъектам 50 млрд. рублей для переселения граждан из аварийного жилья. Эти средства пойдут на приобретение квартир в недостроенных домах (готовых не менее чем на 70%). Указанные средства планируется предоставлять при условии:

По оценкам Министерства регионального развития, являющегося координатором данных мер, выделенных средств должно хватить на расселение порядка 30 тыс. жителей.

В число первых регионов, где начата адресная поддержка по данной схеме за счет средств ГК "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и региональных расходов бюджетов на расселение аварийных домов вошли Омская, Новосибирская, Нижегородская области, Пермский край, ряд других субъектов.

Январь 2009 года. Наиболее тяжелыми вызовами в этот период стали: рост цен на продукты питания и услуги, снижение реальных денежных доходов граждан, дальнейшее падение потребительского спроса, рост задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг.

По данным Федерального агентства по статистике, из входящих в минимальный набор продуктов, по итогам прошлого года сильнее всего подорожали хлеб и хлебобулочные изделия (на 25,9%), крупа (25,8%), макаронные изделия (33,8%), мясо и птица (22,2%), подсолнечное масло (22,1%). Отдельные непродовольственные товары тоже быстро росли в цене: моющие и чистящие средства за год выросли на 17,5%, медикаменты - на 16,4%. Стоимость жилищно-коммунальных услуг поднялась на 16,4%. Подорожало медицинское обслуживание (на 16,3%), услуги пассажирского транспорта (на 22,5%).

Правительство начало выделять субсидии на поддержку занятости в регионах: переобучение, организация общественных работ, стимулирование трудовой миграции, в том числе вахтовой. Проходят экспертизу, процедуру согласования в Министерстве здравоохранения и социального развития программы по снижению напряженности на рынке труда более 40 регионов РФ, в т.ч. Белгородской, Томской, Брянской, Курганской, Иркутской областей, Республики Коми, Пермского края, Удмуртии и др.

19 января 2009 г. на заседании правительства были приняты решения о поддержке высшей школы. Вузам будет адресована рекомендация Министерства образования о переводе студентов, обучающихся на платной основе, продемонстрировавших успехи в учебе и оказавшихся в сложном материальном положении, на вакантные бюджетные места, а также предусматривается господдержка программ образовательного кредитования.

По данным Министерства здравоохранения и социального развития, за последнюю неделю января численность зарегистрированных безработных выросла на 6% и составила 1,642 млн. человек против 1,548 млн. неделей ранее. Рост уровня данного показателя в целом соответствует продолжающемуся спаду производства. Приток безработных в службы занятости частично объясняется вступлением в силу изменений закона "О занятости населения в Российской Федерации", согласно которым был повышен размер пособия по безработице. На 11 февраля 2009 года более 470 тыс. человек в России предупреждены о возможном предстоящем увольнении, еще 920 тыс. человек работают неполное рабочее время, находятся в простое или в отпусках по инициативе администрации.

На март 2009 года прогнозы конца прошлого года предсказывали первый пик сокращения производства и роста безработицы. В ряде регионов ожидается пересмотр бюджетов с новым сокращением (до 15%) социальных расходов.