ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В ОТНОШЕНИИ МИГРАНТОВ ПО МАТЕРИАЛАМ ОТДЕЛОВ ПО РАБОТЕ С ОБРАЩЕНИЯМИ И ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН*

Кулаков В.М.,
эксперт ЦМИ

В 90-х годах истекшего столетия Россия, не сумев по хозяйски воспользоваться доставшимся ей в наследство огромным ресурсным и людским потенциалом, в очередной раз столкнулось с опасностью оказаться на обочине мировой экономики. По некоторым оценкам сегодня наша страна, например, по показателю произведенного валового внутреннего продукта (ВВП) отстает от США не менее чем в 8-10 раз и в 5-6 раз от Китая.

Поэтому, чтобы сократить этот разрыв России даже среднегодовых темпов роста экономики в 8% до 2010 года, на наш взгляд, явно недостаточно. Они должны быть, по - крайней мере, гораздо выше. Задача эта представляется весьма сложной, но решаемой за счет максимальной мобилизации всех жизненных сил государства.

При всем обилии накопившихся проблем в области экономики, наиболее острой и актуальной для решения указанной задачи является коренное улучшение отношения государства и всего общества к главной производительной силе - людским ресурсам, в формировании которых все более заметную роль играет миграционная составляющая.

К сожалению, несмотря на многочисленные предупреждения ученых о надвигающейся демографической катастрофе, российская бюрократия так до сих пор и не осознала, что главной проблемой для государства в ближайшие 20-30 лет могут оказаться не столько истощающиеся природные ресурсы, сколько резкое сокращение населения в целом и трудовых ресурсов в частности. Так, по расчетам ученых-демографов1, даже при сравнительно оптимистическом демографическом сценарии численность населения России может сократиться со 145 млн. человек в 2003г. до 90-100 млн. человек в 2050 году. При этом, уже в ближайшее 10 лет для компенсации естественной ежегодной убыли населения примерно в 800 тыс. человек и обеспечения минимального прироста на уровне 200 тыс. человек годовая квота миграции должна составлять не менее 1 млн. человек.

В условиях, когда за последние годы резко уменьшился приток мигрантов в Россию (более чем на 30 % за 1999-2002 г.), такие объемы привлечения мигрантов в Россию в сложившейся экономической и социальной обстановке и при отсутствии эффективной миграционной политики маловероятны, хотя в странах СНГ и Балтии все еще проживает до 20 млн. наших соотечественников.

В связи с этим в перспективе программой максимум для нашей страны в данной области является возвращение ей былой миграционной привлекательности, оптимизация притока и минимизация миграционного оттока населения. В качестве же назревшей текущей задачи - обеспечение условий (законодательных, экономических, социальных) для обустройства и адаптации в России 8-10 млн. мигрантов, прибывших в 90-ые годы на постоянное место жительство в Российскую Федерацию. Как нам кажется, осознание Россией наличия на её территории законных мигрантов как блага, а не обузы для страны, принесет ей не только экономическую выгоду но и создаст определенные предпосылки для возвращения той части из 20 млн. соотечественников за рубежом, которые не мыслят свое дальнейшее существование без России.

К сожалению, в этом вопросе, несмотря на принимаемые меры, все ёщё остается так много нерешенных проблем, что говорить о коренном переломе в сознании российского общества к мигрантам пока рано. И об этом свидетельствуют в частности ниже приведенное исследование.

I. По материалам аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена Конституцией Российской Федерации. Федеральный Конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" вступил в силу 4 марта 1997 года.

В соответствии со ст.15 данного закона "Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства".

По состоянию на 1 января 2004 года такая должность утверждена также в 27 субъектах Российской Федерации.

За период 1998-2002 г. в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступило свыше 120 тыс. жалоб и обращений о нарушениях прав человека, в том числе почти 2.7 тысяч (2%) - от беженцев и вынужденных переселенцев.

Следует отметить, что в указанном периоде наблюдался устойчивый рост таких обращений. В территориальном плане наибольшее число обращений приходилось на Европейскую часть России (75%), а остальные 25%- на Урал, Сибирь и Дальний Восток, что в целом соответствует размещению прибываемых в Россию мигрантов.

В наиболее проблемных с точки зрения миграционной ситуации регионах удельный вес обращений был выше, чем в целом по России, особенно в южных районах. Например, в пределах 3-5 процентов он составлял в Краснодарском и Ставропольском краях, Республике Ингушетия, Московской, Саратовской и Калининградской областях, городах Москва и Санкт-Петербург и др.

Из общего числа поступивших в эти годы в аппарат Уполномоченного жалоб и обращений от мигрантов более 80% приходились на проблемы, связанные с получением гражданства Российской Федерации, которые особенно остро проявляли себя вплоть до 2003 года, что отражает то напряжение в обществе, которое сложилось из-за несовершенного миграционного законодательства и всевозможных бюрократических барьеров на пути получения гражданства. На ряду с другими факторами, данное обстоятельство не могло не сказаться отрицательно как на притоке новых мигрантов в Россию, так и на адаптацию уже проживающих в Российской Федерации. Например, в 2000 году в связи с введением процедуры получения вида на жительство для иммигрантов из стран СНГ, официально регистрируемый въезд в Россию упал в два раза, а страна недополучила 15-20% миграционного прироста.

В ряде регионов, согласно поступившим обращениями граждан, расцветал в полном смысле этого слова "произвол" местных чиновников, открыто нарушавших законодательные права мигрантов. Особенно это касалось сроков рассмотрения заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации. В ряде случаев они затягивались на несколько лет.

Нередки случаи, когда суды отказывают мигрантам в их законном праве на получение российского гражданства, о чем, например, свидетельствует жалоба, направленная гражданкой Б. В адрес Уполномоченного из города Калининграда - мигранту из Украины. Гражданка Б. и ее дети, являясь членами семьи военнослужащего, имели право на упрощенный порядок его получения, о чем свидетельствовал вкладыш в паспорте, выданный семье в соответствии с приказом Министра обороны России от 4 августа 1993 г. Однако районный суд города Калининграда отказал в иске гражданке Б. по данному вопросу, посчитав законным отказ паспортно-визовой службы г. Калининграда в получении гражданства и лишь после вмешательства Уполномоченного по правам человека в Калининградской области Судебная коллегия по делам Калининградского областного суда отменила указанное незаконное решение районного суда, обязав выдать гражданке Б. и ее детям необходимые документы, удостоверяющие их гражданство.

Определенная демократизация процедуры получения гражданства за счет внесенных в последнее время соответствующих поправок в Закон "О гражданстве Российской Федерации" должен способствовать облегчению решения указанной проблемы как для проживающих в России, так и из числа соотечественников за рубежом. Пока такие данные отсутствуют. Однако, по мнению экспертов из аппарата Уполномоченного, инерционность бюрократической машины, связаной с оформлением гражданства, настолько сильна, что последствия положительных шагов в этом направлении скажутся еще не скоро. Так, уже нередки случаи (Липецкая область), когда сотрудники паспортно-визовых служб возвращают гражданам документы, оформленные до вступления в силу нового законодательства по ранее действующим правилам, предлагая им вновь оформить их уже с начавшим действовать законом "О гражданстве Российской Федерации".

Наиболее свежим примером в области нарушения прав мигрантов может служить ситуация, которая сложилась с обменом паспортов. Для многих соотечественников, уже прибывших или прибывающих в Россию, чисто техническая процедура превратилась в дополнительную повинность, в ходе которой необходимо еще раз доказывать свое право на гражданство Российской Федерации.

Так, гражданка М. обратилась к Уполномоченному с жалобой (вх.№ М-493) на действия сотрудников паспортного отделения Фрунзенского РОВД г. Владимира, которые при обмене паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации требовали дополнительный документ, подтверждающий получение ею гражданства в Генеральном консульстве Российской Федерации в г. Ходженте Республики Узбекистан.

Еще один пример. Семья вынужденного переселенца С. (вх.№ С-599) обратилась, в паспортно-визовую службу ОВД г. Рубцовска Алтайского края для замены паспортов старого образца на паспорта граждан Российской Федерации. Несмотря на наличие отметки со стороны консульского отдела Российского посольства в Республике Казахстан о принадлежности к российскому гражданству, ему потребовалось почти три года на доказательство чиновникам данного факта - вплоть до вмешательства Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

И такие жалобы поступают в аппарат Уполномоченного систематически. Особенно их много было в 2002-2003 гг. от соотеч��ственников, прибывающих в Россию из государств СНГ и Балтии.

Второй по значимости проблемой, которая наиболее остро проявляла себя вплоть до 2003 года, является, нарушения прав человека на свободу передвижения, что заставило Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации выпустить специальный доклад от 15 сентября 2000 года "О Конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации"2.

Согласно доклада, наиболее распространенными способами ограничения конституционного права на свободный выбор места пребывания и жительства в законодательстве субъекта Российской Федерации являлись:

  1. прямой запрет регистрации по месту пребывания или по месту жительства граждан, прибывающих на территорию субъекта Российской Федерации с территории иностранных государств или других субъектов Российской Федерации и не имеющих тесных связей с данным регионом;
  2. установление преимуществ регистрации по месту пребывания или жительства для отдельных социальных групп и жестких ограничений - для всех иных граждан;
  3. установление предельного срока регистрации по месту пребывания и по месту жительства;
  4. установление дополнительных, по сравнению с закрепленными в федеральным законодательстве, препятствий для регистрации гражданина по месту пребывания или жительства;
  5. введение дополнительных, по сравнению с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, мер ответственности за нарушение правил регистрации (таких как административный арест или выдворение за пределы субъекта Российской Федерации).

География поступивших на данную тему жалоб и обращений к Уполномоченному была обширной. Наиболее острой наблюдалась ситуация в Краснодарском и Ставропольском краях, Кабардино-Балкарской Республике, Ярославской, Нижегородской, Курганской, Саратовской, Ленинградской, Мурманской, Московской, Смоленской, Калининградской, Амурской областях, Республиках Татарстан, Марий Эл, Чувашской Республике, гг. Москва и Санкт-Петербург.

Под давлением общественности, участившимися жалобами и обращениями граждан по данной проблеме, многими решениями судебных органов, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации, Президентом Российской Федерации В.В. Путиным была, как известно, поставлена задача привести неконституционные законодательные решения, принимаемые субъектами Российской Федерации, в том числе и по вышеупомянутой проблеме, в соответствие с федеральными законами и Конституцией Российской Федерации.

К настоящему времени формально эта работа проделана. Однако, по-прежнему, особенно на местном и бытовом уровне, препятствия мигрантам в обеспечении им конституционного права на свободу передвижения все еще имеют место.

Зачастую это связано с объективными причинами, в первую очередь, с отсутствием в России рынка жилья для основной массы населения и особенно мигрантов. Об этом свидетельствуют и обращения граждан. Так, в отдельных регионах удельный вес обращений и жалоб по данной проблеме составила 20-30 процентов.

Часть обращений к Уполномоченному касалась проблем компактного расселения беженцев и вынужденных переселенцев. Среди общеизвестных - уже ставшая хронической проблема обустройства 22 тысяч вынужденных переселенцев в г. Борисоглебске Воронежской области, духоборов в Тульской области, десятков тысяч вынужденных переселенцев из Чеченской Республики и др.

В последнее время в аппарат Уполномоченного поступают также обращения от вынужденных переселенцев, в которых выражается неудовлетворенность размером компенсации за утерянное жилье и ссуд на его приобретение, а также стоимостью 1 м2 жилья, размер которой даже на вторичном рынке жилья не соответствует его рыночной стоимости.

Наметившаяся тенденция по-существу отражает реальную картину на рыке жилья, когда стремительное увеличение его стоимости с одной стороны и постоянно обесценивающийся в связи с инфляцией размер кредитов, ссуд и компенсаций практически делают нереальной возможность приобретения жилья, особенно малоимущим населением, к коим относятся в первую очередь законные мигранты.

Остро стоит также вопрос обеспечения трудовых прав мигрантов. И хотя число таких жалоб в 2001-2003 гг. несколько снизилось, однако они отражают реальную картину с трудовой занятостью мигрантов. Общеизвестно, например, что мигрантам в России гораздо труднее, чем коренному населению найти работу. Они получают за свой труд гораздо меньшее вознаграждение, а их взаимоотношения с работодателями основываются, как правило, не на трудовом законодательстве, а на абсолютном диктате последних.

Многие мигранты, особенно не получившие гражданства Российской Федерации, не могут рассчитывать и на пособие по безработице. По данным материалов Уполномоченного3 в настоящее время подавляющее большинство безработных не зарегистрировано в службах занятости, а пособие получает лишь 15 процентов безработных, среди которых лишь малая толика законных мигрантов.

Ущемляются и другие социальные права вынужденных мигрантов, например, при получении пенсий и пособий. При этом наблюдается характерное для современной России формально-бюрократическое отношение чиновников к нуждам мигрантов. Например, долгое время Департамент социальной защиты администрации Тульской области отказывал гражданке К. (вх.№ К-407) в решении вопроса о назначении ей пенсии с учетом заработной платы, начисленной ей на предприятиях Республики Узбекистан. И лишь после вмешательства Уполномоченного этот вопрос был решен. И такие факты не единичны.

В 2000-2002 гг. к Уполномоченному поступали многочисленные жалобы от граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера. Это - экономические мигранты, составляющие основную массу мигрантов в Российской Федерации. Однако на законодательном уровне их правовой статус до сих пор не определен. Поэтому ущемление их прав при миграции в другую местность наблюдается практически повсеместно.

Так, в 2000 г. к Уполномоченному поступили жалобы из Чукотского автономного округа, Республики Саха (Якутия) об оказании помощи в получении жилищных субсидий, в частности из ликвидированного поселка "Ленинградский" Шмидтовского района, Чукотского АО, поселка Аллах-Юнь в Республике Саха (Якутия) и др. Причем, многие из получивших жилищные субсидии, не могут рассчитывать на приобретение жилья в Центральной России из-за его высокой стоимости, а во многих районах - в связи с его отсутствием. В настоящее время индекс доступности жилья в России составляет всего 10 процентов. Все это негативно сказывается на "святая святых" рынка - высокой мобильности населения, что является в настоящее время одной из острейших проблем экономики.

В ряде регионов страны наблюдались случаи проявления национализма. В качестве примера можно привести так и пока и не разрешенные конфликты с турками-месхитинцами в Краснодарском крае, Калмыкии с чеченскими переселенцами (их удельный вес в населении составляет в Сарпинском районе - 13%, Ики-Бурульском - 10,5%, Черноземельском - 24%, Яшантинском - 23%), случаи межнациональной нетерпимости в гг. Москве и Санкт-Петербург и др.

Последнее обстоятельство - весьма серьезный "звонок" для России, который ни в коей мере не способствует миграционной привлекательности государства. Более того, рост националистических настроений по отношению к мигрантам может негативно отразиться на всей национальной и миграционной политике.

Таковы наиболее важные проблемы в области защиты конституционных прав мигрантов, выявленные в процессе анализа поступивших за 1999-2002 гг. жалоб в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.

II По материалам приемной политической партии "Единая Россия".

В составе Центрального исполнительного комитета политической партии "Единая Россия" функционирует отдел по работе с обращениями граждан, в том числе мигрантов. Главной задачей отдела является оперативное реагирование на жалобы и обращения граждан и сотрудничество в решении их проблем с соответствующими государственными органами.

Изучение имеющихся в наличии обращений мигрантов, переписки с министерствами и ведомствами, а также проведенные консультации с главным специалистом отдела по работе с обращениями граждан А.В. Шитаковым позволили выявить ряд наиболее болезненных вопросов, поднимаемых мигрантами.

1. Правоприменительная практика в жилищно-бытовом обустройстве мигрантов.

Многие обращения связаны с нарушениями прав граждан, пострадавших в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувших ее безвозвратно. Из писем граждан очевидно, что нормативная база в части выплаты им компенсаций за утраченное жилье и/или имущество (прежде всего постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997г. № 510) не только не решает проблему обеспечения жильем вынужденных переселенцев, но в отдельных положениях не соответствует Федеральному законодательству, что подтверждается исками переселенцев в суд, которые в ряде случаев удовлетворяются.

Например, кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации 27 июня 2002 г. рассмотрела гражданское дело по заявлению Шпакова О.А. и Шпаковой Н.В. о признании незаконным п.19 " Порядка выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно". Согласно данного пункта граждане, получившие компенсацию, теряют право на проживание в центрах временного размещения вынужденных переселенцев, а также снимают с учета на улучшение жилищных условий.

Верховный Суд Российской Федерации 29 апреля 2002 г. установил, что данный пункт не соответствует Жилищному Кодексу Российской Федерации и нарушает права потерпевших на получение жилья в соответствии с нормами, установленными законом.

Правительство Российской Федерации оспорило данное решение. Однако, вышеупомянутая Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации подтвердила его правомочность и еще раз подчеркнула, что пункт 19 данного порядка противоречит ст. 32 Жилищного Кодекса Российской Федерации, не предусматривающей такого основания для снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Выявлены случаи грубого нарушения законных прав переселенцев на получение временного жилья. Так, согласно жалобе ветерана труда А.П. Кузнецовой и ее сестры ветерана ВОВ, миграционная служба Московской области в течение 5 лет не решала вопрос о предоставлении им, официально зарегистрированным в качестве вынужденных переселенцев, временного жилья. Сначала они проживали у единственного брата, а в настоящее время живут там, где их приютят. По - существу, государство из-за нерадивости и преступной халатности должностных лиц, способствует росту численности лиц без определенных занятий.

И таких жалоб - десятки, в том числе коллективное на 43 листах.

Другая проблема, с которой сталкиваются вынужденные переселенцы из Чеченской Республики - это несоответствие размера получаемой компенсации за утраченное жилье и/или имущество реальной стоимости жилья. Например, даже в районе массовой застройки Бутово г. Москвы стоимость однокомнатной квартиры составляет свыше 390 тыс. рублей, в то время как размер компенсации не покрывает и половину этих расходов. Получить же субсидию на приобретение жилья вынужденные переселенцы, получившие компенсацию, по вышеупомянутому законодательству не имеют права. Например, в г. Москве продажа жилой площади по государственным расценкам из муниципального жилого фонда предусмотрена только для жителей г. Москвы, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Таким образом, вынужденные переселенцы обречены, как правило, годами безрезультатно ходить по этому замкнутому кругу.

Назрел и другой вопрос, требующий уточнения законодательства. Это относится, прежде всего, к переселенцам, покинувшим Чеченскую Республику, начиная с 1991 года. Действующее же законодательство предусматривает право на получение компенсаций только для граждан, покинувших республику с 12 декабря 1994 года.

Не лучшим образом обстоит дело с жилищным обустройством других категорий вынужденных переселенцев.

Об этом, например, свидетельствует коллективная жалоба вынужденных переселенцев из Самарской области (всего 24 человека). Суть обращения сводится к следующему. С одной стороны, Российская Федерация не предпринимает достаточно эффективных мер для защиты прав соотечественников в странах СНГ и Балтии. В результате практически большинство из переселяющихся в Россию не имеют возможности продать за достойную цену принадлежащее им в этих странах жилье, а в ряде случаев по криминальным обстоятельствам они его просто теряют.

С другой стороны в России, начиная с 2002 года, вынужденным переселенцам приостановлено выделение долговременной беспроцентной возвратной ссуды согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г. № 106 . Размер же жилищных субсидий во многих регионах России лишь не 60-70 процентов обеспечивает реальную стоимость жилья, но и получить их довольно сложно из-за бюрократической волокиты, многолетнего "стояния" в очередях, отсутствия в регионах соответствующих бюджетных средств.

Резко снижается также и практика постановки вынужденных переселенцев на учет для получения временного жилья. Во многом это связано с искусственным ограничением МВД России предоставления мигрантам статуса "вынужденный переселенец".

Смысл ответов, получаемых аппаратом партии "Единая Россия" на направляемые жалобы мигрантов от государственных органов, в том числе, ФМС МВД России состоит в том, что законные мигранты, получив российское гражданство, могут самостоятельно решать свои жилищные проблемы, как и все граждане России, в рамках действующего жилищного законодательства. Однако то же МВД России, на которое возложена функция реализации в полном объеме миграционной политики и координации действий соответствующих министерств и ведомств по обустройству мигрантов, как правило, не идет дальше осуществления ее силовой составляющей.

Взять хотя бы вопрос получения льготного кредита банка для переселенцев на приобретение жилья, либо организацию собственного дела. По мнению эксперта отдела по работе с обращениями граждан Политической партии "Единая Россия" (А.В. Шитакова), в случае решения этого вопроса м��огие проблемы обустройства мигрантов, получивших гражданство России, особенно их трудоспособной части, были бы решены ими самостоятельно, без дальнейшего участия государства, что соответствует нынешним рыночным реалиям. Тем более, что в своем большинстве они хотят быть полезными России. Об этом свидетельствуют прекрасные слова, приведенные в обращении вынужденных переселенцев из г. Жигулевска, Самарской области и Б.В. Грызлову: "В трудное для нас и России время мы сделали выбор и приняли гражданство Российской Федерации, испытав тяжесть национального давления и, потеряв все, что было нажито трудом за многие годы. Просим Вас принять участие в решении наших вопросов, сердцем понять нашу беду и помочь обрести утраченные кров и надежды на улучшение наших условий на российской земле. Ведь в большинстве своем мигранты- люди не пьющие, работящие, законопослушные, дети в семьях воспитаны в духе уважения к старшим, трудолюбивы".

2. Вопросы легализации законных мигрантов.

Согласно обращений граждан, - указанная проблема является одной из самых болезненных в правоприменительной практике.

Часть писем свидетельствует о сложной процедуре получения документов для оформления российского гражданства вынужденными переселенцами в странах прежнего проживания (письмо пенсионеров Жеребцовых из с. Козьминка Орловской области ранее проживающих в Таджикистане). В данном случае по просьбе руководства партии "Единая Россия" вопрос был решен с помощью посольства Республики Таджикистан в Российской Федерации. Это наводит на мысль о более широком внедрении в систему получения российского гражданства практики привлечения (на основе межгосударственных соглашений) не только российских представительств за рубежом, но и посольств соответствующих стран в России.

Новых законодательных подходов и поиска дополнительных путей межгосударственного сотрудничества требуют случаи, когда наш соотечественник, будучи гражданином другой страны, желает получить по тем или иным причинам российское гражданство (Леонтьев А.Г. из Узбекистана, проживающий в с. Китов, Шуйского района Ивановской области, Круглова А.П. из Узбекистана и проживающая в Нижнем Новгороде Измайлова Т.В. из Азербайджана, проживающая в г. Саратове и др.). Отсутствие четких взаимных обязательств, а в ряде случаев игнорирование существующих договоренностей и законов, бюрократические проволочки с той и другой стороны и большие очереди создают таким людям порой непреодолимые барьеры к гражданству России.

Большие дополнительные трудности возникают у мигрантов, ранее уже собравшим необходимые документы на получение вида на жительство или гражданства, в связи с тем, что в ОВИР-ах, ссылаясь на новое законодательство, требуют их полного обновления (Петриашвили Г.Г., г. Москва).

Несмотря на определенные дополнительные меры, принятые в последнее время по обеспечению гарантий получения гражданства военнослужащими, проходившими службу в странах СНГ, для многих из них, особенно членов семьи, получить гражданство России до сих пор остается весьма сложной задачей из-за бюрократических барьеров практически на всех этажах государственной власти (полковник запаса А.Тарасов, станица "Днепровская", Тимашевского района, Краснодарского края, полковник запаса Еремеенко М.Г., г. Бийск, Алтайского края и др.).

И, наконец, большое число писем в приемную партии "Единая Россия" касается сложной процедуры обмена старых советских паспортов мигрантов на новые, российские. Самое возмутительное, что уже пожилых, заслуженные российских граждан чиновники из паспортных столов заставляют получить необходимые подтверждающие документы по месту прежнего проживания в странах СНГ (Ермолаева Н.В., пос. Татищево, Саратовской области, Семенов О.М., Костромская область, Есинов М.П., г. Норильск, Красноярского края и др.).

Многие обращения - это "крик души" отчаявшихся соотечественников получить российское гражданство. Как пишет вышеупомянутая мигрантка из Азербайджана Измайлова Т.В.: "получить российское гражданство почти невозможно, так как в каждой инстанции диктуются свои правила, которые противоречат друг другу".
После таких слов остается лишь надеяться, что решению проблемы получения российского гражданства будет способствовать вступивший в силу в ноябре 2003 года уточненный Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", представляющий более широкой категории граждан право получения российского гражданства в упрощенном порядке.

III. По материалам ФМС МВД России

ФМС МВД России ведется систематический учет и анализ поступающих обращений и жалоб мигрантов, что позволяет более системно оценить ситуацию, складывающуюся в правоприменительной практике работы с законными мигрантами в Российской Федерации.

Прежде всего следует отметить рост числа письменных обращений мигрантов, что свидетельствует о явном неблагополучии в системе их правовой защиты, жилищной обустройстве и социальной адаптации. Так, если за 2002 год в отдел приема и обращений граждан поступило 2128 обращений, то за 2003 год 3265 обращений (рост почти в 1,5 раза).

Здесь следует отметить, что в указанное число обращений не включены жалобы по поводу предоставления российского гражданства, поскольку данный вопрос не входит в компетенцию ФМС МВД России.

В 2003 году в Отдел поступило 51 коллективное обращение, повторно обратились 29% заявителей.

Наибольшее количество писем поступило от граждан находящихся в г. Москве (8%), Ставропольском (9%) и Краснодарском (7%) краях, а также Воронежской (4%), Ростовской (3%) и Московской (4%) областей.

Жалобы от граждан в ФМС МВД России в основном связаны с вопросами:

Наибольшее количество обращений поступило от граждан, покинувших Чеченскую Республику (1140 письма, 35%), Республику Казахстан (307 писем, 9%), Узбекистан (251 письмо, 7%), Таджикистан (185 письма, 6%), Азербайджан (154 писем, 5%) и Грузию (70 писем, 3%).

В 2003 году в Отдел приема и обращения граждан ФМС МВД России поступило 146 обращений от общественных организаций (4% всех обращений).

В 2003 г. в Приемную ФМС МВД России обратились 1625 семей (3282 человека), из которых 20% - граждане, покинувшие Чеченскую Республику. Обращения касались, в основном, проблем предоставления статуса (23%, из них около половины - по вопросам отказа в предоставлении статуса вынужденного переселенца и отказа в продления срока его действия), регистрации по месту жительства и месту пребывания (19%), приобретения гражданства Российской Федерации (18%), предоставления жилья (27%), выплаты компенсации (10%), переезда из стран СНГ и Балтии в Российскую Федерацию (22%, из них около 50% по межправительственным соглашениям), получения миграционной карты (9%) и разрешения на работу в России (4%). В 2003 году в Приемную ФМС МВД России около 8% граждан обратилось по вопросам расчета и предоставления беспроцентной субсидии. В Приемную обращаются не только беженцы и вынужденные переселенцы, но и бездомные, ранее осужденные, переселенцы с Крайнего Севера, беспризорники, безработные.

Около 70% обращающихся имеют гражданство Российской Федерации.

15% обратившихся в Приемную имеют постоянное место жительства за пределами Российской Федерации.

Более 47% обращающихся граждан относятся к социально-незащищенной категории граждан.

Анализ поступивших в ФМС МВД России жалоб и обращений от мигрантов, а также консультации, проведенные с руководителем приемной ФМС МВД России Галецкой Е.Л. выявили следующие основные проблемы в правоприменительной практике в отношении мигрантов.

1 .По вопросу предоставления статуса вынужденного переселенца.

Во всех регионах Российской Федерации идут массовые отказы в предоставлении статуса вынужденного переселенца, так как после предоставления статуса встают вопросы обустройства ( предоставление жилья, предоставление субсидии, материальной помощи, работа по программе " Дети России", вопросы пенсионного обеспечения, направление в ЦБР, вопросы медицинского обслуживания и оказание помощи в трудоустройстве). Вынужденно покинувшие бывшие республики СССР испытывают колоссальные трудности с регистрацией по месту проживания и месту жительства, мигранты не успевшие приобрести Российское гражданство и имеющие в собственности жилье не имеют право на постоянную регистрацию, соответственно не имею пенсии, медобслуживания и трудоустройства. Лица, получившие гражданство России на территории Российской Федерации лишаются право получить статус ВП.

В 2002 - 2003 гг. резко сократилось количество получивших ВП и увеличилось число Беженцев.

2. По вопросу выплаты компенсации.

Выплата компенсации в ЧР ставит в неравные условия в основной своей массе чеченцев и русских. Там по постановлению будут платить 300 тысяч за жилье и 50 за имущество, здесь 120 - за жилье и 5 - за имущество. За чертой постановления остались несовершеннолетние сироты, родители которых имели жилье, лица работавшие на севере и бронировавшие жилье в ЧР, лица имевшие в собственности 2-3 квартиры и дачи, наследники жилья и лица не имеющие документов на свое жилье (отняли боевики). Многие покинувшие ЧР не могут получить регистрацию по месту пребывания в связи с отсутствием родственников и знакомых, готовых предоставить жилье для проживания, а соответственно не могут сдать документы на компенсацию.

3. По вопросу выплаты ссуды.

С упразднением в 2002 г. ФМП механизм предоставления ссуд приостановлен и выделение средств федерального бюджета на эти цели прекращено. Многие ВП покупали жилье в счет будущей ссуды, оформляли свои отношение с м.с. нотариально. Ссуды отменили, ВП остались без жилья.

4. По вопросу предоставления субсидии.

Субсидия покрывает лишь часть затрат на покупку жилья, собственных средств ВП не имеют, значит и жилье для них недоступно.

5. По вопросам переселения.

С Туркменией, Латвией, Киргизией заключены договоры по вопросам переселения русскоязычного населения в РФ. На бумаге как будто все ясно, на деле не решены вопросы с таможней, с регистрацией, с вопросами гражданства. Большинство переселенцев на территории России становятся БОМЖАМи. Никто не решает их вопросы.

6. По вопросу выдачи миграционных карт, как первого этапа получения российского гражданства.

Здесь отмечается ситуация, граничащая с "беспределом". Мигранты прибывающие в Россию и в ней проживающие, поставлены в полную зависимость от произвола чиновников, взяточничества, разгула миграционной мафии безбоязненно торгующей фальшивыми миграционными картами, разрешениями на работу и даже документами на получение гражданства.

Эта проблема требует немедленного решения, прежде всего в части дополнительного законодательного оформления, способного направить процесс в законодательное русло.

IV. По материалам МИД России о письмах и обращениях соотечественников, поступивших в адрес загранучреждений МИД России в 2003 году.

В загранучреждения МИД России в государствах-участниках СНГ и Стран Балтии в течение 2003 года .поступило около 68,2 тыс. обращений соотечественников.

Анализ обращений соотечественников свидетельствует о наличии значительного числа вопросов, связанных не только с трудностями интеграции в общественную среду в государствах их постоянного проживания, но и с проводимой Россией политикой в отношении мигрантов, прибывших в страну из СНГ. Это особенно важно, поскольку эффективность такой политики формирует миграционное сознание наших соотечественников в их стремлении вернуться в Россию.

Так, например, если для соотечественников, проживающих в Эстонии в целом, наиболее остро стоят вопросы предоставления материальной поддержки для решения социальных проблем (33% обращений), то жителей северо-востока страны (г. Нарва) особо беспокоят вопросы, связанные со вступлением в силу нового федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" (43%). Значительно чаще, чем другие жители Эстонии, они обращаются за разъяснениями относительно возможности получения российской пенсии (29%).

Схожая ситуация сложилась в Латвии: 45% обращений соотечественников содержат просьбы о социальной и финансовой поддержке, однако в западном регионе (г. Лиепая) до 50% обращений касаются возможности оформления российской пенсии, 25% - приобретения гражданства РФ и только 27 % связано с просьбами по решению материальных проблем. В традиционно "русском" Даугавпилсском районе 42% обратившихся соотечественников беспокоят вопросы регистрации и оформления видов на жительство в стране проживания.

Важно подчеркнуть, что введение в действие Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" волнует многих соотечественников на постсоветском пространстве. В 24% обращений затрагивается тематика приобретения российского гражданства, содержатся жалобы на ужесточение требований к соискателям российского гражданства н предложения по внесению изменений в закон. Получение российского гражданства больше волнует лиц трудоспособного возраста: 53% обращений по данному вопросу получено от лиц в возрастной группе от 31 до 60 лет и только 21% - от пенсионеров. Молодежь (по-видимому, в силу лучших возможностей интеграции и получения гражданства страны проживания) не столь активно настроена вступать в гражданство РФ (14,8% от всех обращений по вопросам приобретения российского гражданства). Необходимо отметить, что приобретение гражданства РФ в подавляющем числе обращений не увязывается с желанием переселиться в Россию в ближайшее время.

Наиболее остро отреагировали на изменение российского законодательства о гражданстве соотечественники в Туркмении (79% всех обращений из этой страны), в Молдавии (64%) , Узбекистане (46%) и Казахстане (41%).

Вместе с тем, в связи со вступлением в силу в ноябре 2003 года поправок в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" и расширением категорий соотечественников, имеющих право на приобретение российского гражданства в упрощенном порядке, можно ожидать спада обращений по этому вопросу уже в первом полугодии 2004 года.

Проблема получения гражданства страны своего постоянного проживания наиболее злободневна для соотечественников в Латвии и Эстонии. Достаточно жесткое законодательство этих государств, требования сдачи экзаменов по государственному языку, истории, знанию конституции при прохождении процедуры натурализации создали определенные сложности для значительной части местной российской диаспоры. В то же время в последние годы соотечественники из государств Балтии стали реже обращаться с жалобами и просьбами о помощи в приобретении гражданства страны проживания. Существенную роль здесь играет осознание того факта, что "автоматически" гражданство предоставлено не будет. В целом эта проблема поднимается в 8 процентах писем соотечественников из государств постсоветского пространства.

Более двух третей обращений по вопросу приобретения гражданства страны проживания поступило от соотечественников, проживающих в восточных областях Украины. Это тревожный факт, требующий проведения мониторинга ситуации для целей выработки конкретных рекомендаций по решению проблемы. Значительная часть соотечественников, проживающих в Белоруссии, также обращается в загранучреждения МИД России в связи с оформлением белорусского гражданства. Таких обращении не меньше, чем связанных с приобретением гражданства РФ или оформлением российских загранпаспортов.

Соотечественники по-прежнему сталкиваются с проблемами легализации в государстве проживания, получением документов, необходимых для оформления вида на жительство или виз. За прошедший год 9% заявителей поднимали вопросы истребования документов, оказания содействия в получении регистрации, вида на жительство, оформления виз. Так, в Армении 55% обращений связана с истребованием документов. Аналогичная картина характерна для Литвы (39%) к Казахстана (36%).

В более, чем в 8% обращений содержатся просьбы о предоставлении юридической помощи, обусловленной дискриминацией и нарушением прав соотечественников в государствах-участниках СНГ и Балтии. Среди заявителей - ветераны ВОВ и советских правоохранительных органов, подвергающиеся судебным преследованиям по обвинениям в "геноциде" титульных наций (Латвия, Эстония), лица, сталкивающиеся с проблемами получения видов на жительство в странах проживания, а также лица, выселенные из принадлежащих муниципалитетам квартир за неуплату коммунальных услуг и др. В особо сложной ситуации находятся соотечественники, проживающие в денационализированных домах, поскольку для решения поставленных ими вопросов, как правило, не имеется достаточных правовых оснований. Чаще всего с просьбами об оказании юридической, прежде всего адвокатской, помощи обращаются соотечественники, проживающие в Эстонии (16%) и Молдавии (12%).

Несмотря на известные проблемы с функционированием русского языка в сфере образования стран проживания соотечественников, данный вопрос не является доминирующим в их обращениях (0,5% от общего числа обращений). В то же время возможность получения образования (прежде всего высшего) в России интересует молодежь в возрастной группе от 18 до 30 лет (до 50% от общего числа обращений по данному вопросу). Это подтверждает актуальность разработки и реализации программ дистанционного обучения соотечественников, выделения для них квот на обучение в российских вузах.

Свои просьбы о материальной поддержке соотечественники довольно часто мотивируют низким жизненным уровнем, связанным с безработицей. Причем проблему безработицы объясняют не только падением уровня промышленного и сельскохозяйственного производства в государствах СНГ и Балтии, но и практикой применения дискриминационных норм по отношению к нетитульному населению (запреты на профессию для резидентов, состоящих в гражданстве других государств, лиц, состоявших в прошлом на службе в советских правоохранительных органах и вооруженных силах СССР, повышенные требования к знанию государственного языка к соискателям должностей по ряду профессий и т.д.). Вместе с тем число обращений соотечественников по вопросам трудоустройства в Российской Федерации сравнительно невелико и не превышает 1%. Как правило, в странах, где имеются представительства МВД России по делам миграции (Армения, Киргизия, Латвия, Таджикистан, Туркмения), соотечественники обращаются по таким проблемам к сотрудникам этих загранучреждений.

Миграционные настроения остаются устойчивыми у определенной части соотечественников (2,3%). Судя по обращениям, наиболее остро стоит данная проблема у наших соотечественников в Таджикистане (19% всех обращений). Соотечественники ощущают недостаточность информации по вопросам добровольного переселения и обустройства потенциальных иммигрантов. Рассмотрением обращений по переезду на ПМЖ в Россию, равно как и вопросами трудовой миграции занимаются представительства МВД по делам миграции, однако они действуют только в пяти из четырна��цати государств постсоветского пространства.

Наибольшее число обращений по различным вопросам поступило от соотечественников, проживающих в Эстонии, Украине и Молдавии (примерно по 17% от общего числа обращений). Сравнительные же данные о количестве поступивших в 2003 году обращений и численности российской диаспоры в той или иной стране их проживания показал, что наиболее часто разъяснения или помощь в загранучреждения МИД России ищут соотечественники, проживающие в Армении (здесь каждый шестой соотечественник письменно обратился в РЗУ), Грузии, Латвии, Литве и Эстонии.

Анализ писем и обращений из государств СНГ и Балтии, помимо всего прочего, показал, что соотечественники сохраняют устойчивый интерес к процессам, протекающим в общественно-политической жизни России, заинтересованно следят за ее изменениями и испытывают потребность в живой связи с исторической родиной.

Вместе с тем нельзя не признать, что несмотря на определенную работу, проводимую МИД России в странах СНГ и Балтии с соотечественниками по их поддержке и формированию миграционного имиджа России, их стремление переселиться в Россию постепенно угасает. Это соответствует данным многочисленных исследований и официальной статистики, свидетельствующих о том, что полноводная река мигрантов из этих стран в 90-е годы в настоящее время превратилась в слабый ручеек, который также может иссякнуть без соответствующей подпитки.

Действительно, исходя из вышеприведенного анализа, в целом лишь у 2,3% наших соотечественников за рубежом наблюдаются миграционные настроения, что соответствует 400-500 тыс. из их общего числа. Или другой пример на основе тех же данных: из 68,2 тыс. писем и обращений граждан в учреждения МИД России за рубежом лишь 1,5 тыс. (чуть более 2%) изъявили желание переехать на постоянное место жительства в Россию. Это еще одно свидетельство тому, что главным направлением миграционной политики России в ближайшие годы остаются более эффективные меры по правовой, экономической и социальной адаптации тех из них, которые уже находятся на территории России.

Между тем, вышеприведенный анализ жалоб и обращений граждан из числа мигрантов показывает, что по большому счету Россия так и не повернулась лицом к своим соотечественникам, не став пока их истинной и заботливой Родиной.

И как бы финальным аккордом этой печальной мысли могут служить сведения, приведенные газетой "Известия" от 10 марта 2004 года в статье "Из России бегут больше, чем из Ирака": "После распада СССР в Россию из стран СНГ и Балтии прибыло около 11 млн. мигрантов. Из них только 1 млн. 300 тыс. получили официальный статус, предусматривающих некоторые льготы. Всего 500 тыс. успели воспользоваться этими льготами. В очереди на жилье стоят 154 тыс. самых нуждающихся. На их обустройство в бюджете 2004 года выделено 250 млн. рублей, что позволит купить квартиры для 2 тыс. человек. Остальным придется ждать несколько десятков лет. После того как миграция перешла в ведение милиции, количество "статусных" переселенцев уменьшилась вдвое. Около 400 тыс. человек были исключены из списков. Вновь прибывшим статус, как правило, не дают. В бюджете 2004 года средств на обустройство выделено в четыре раза меньше, чем в 2002 году".

Конечно, некоторые из приведенных цифр требуют уточнения. Вместе с тем, тенденция обозначена совершенно отчетливо. Главный ее смысл заключается в том, что проводимая в настоящее время исключительно пассивная и малоэффективная миграционная политика, массовые нарушения прав мигрантов приводят к разрушению положительного миграционного имиджа России, снижению ее миграционного потенциала, объемов внешней миграции и в конечном счете не способствует более эффективному решению экономических, социальных и демографических проблем государства.

* Работа выполнена в рамках проектов Центра миграционных исследований по грантам Фонда Макартуров и Фонда Форда.
1 - А.И. Антонов, В.М. Медков, В.Н. Архангельский "Демографические процессы в России XXI века", издательский дом "Грааль", М., 2002 г.
2 - "Права и свободы личности", Москва, Юриспруденция, 2003 г.
3 - "Защита прав человека" Сборник документов, Юридическая литература, Москва, 2001 г.