Защита прав трудящихся-мигрантов
в странах ЦВЕ и СНГ и перспективы присоединения к конвенции ООН 1990г.

Отчет для ЮНЕСКО

Информация по проекту ЮНЕСКО: Защита прав трудящихся мигрантов в странах Центральной и Восточной Европы

Предисловие

Настоящий отчет выполнен в соответствии с контрактом ЮНЕСКО N 4500011126. Его основной целью было, опираясь на анализ ситуации в отдельных странах Восточной Европы и странах СНГ, ответить на вопрос: почему эти страны за редким исключением не присоединились к Конвенции ООН 1990 г. "О защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей"?

Отчет охватывает 11 стран и, кроме того, содержит сводное резюме.

Исследование базировалось на анализе политики стран региона в области трудовой миграции, соответствующего законодательства и правовой практики. В каждой стране были также проинтервьюированы около 15 экспертов. С помощью данных интервью выяснялись: степень информированности управляющих структур и мигрантов о Конвенции ООН-1990 г., начат ли подготовительный процесс по приведению национального законодательства в соответствие с конвенционными требованиями, в какой помощи нуждается страна, чтобы процесс присоединения к Конвенции был запущен (а для присоединившихся стран - какие проблемы в области защиты прав трудящихся мигрантов стоят перед ними), наконец, каковы, по мнению экспертов, причины неприсоединения их страны к Конвенции.

Отчет подготовлен под руководством Т. Саори, сотрудника отдела международной миграции отделения социальных наук, исследований и политики сектора социальных и гуманитарных наук ЮНЕСКО и Ж.А. Зайончковской, к.г.н., директора Центра миграционных исследований.

Разделы по отдельным странам подготовлены при помощи экспертов-исследователей из каждой страны.

Авторы проекта

Общее научное руководство, итоговый отчет - Зайончковская Жанна Антоновна - Директор Центра миграционных исследований¹, заведующая Лабораторией анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН (Российская Федерация)

Юнусов Ариф Сейфуллаевич - руководитель департамента конфликтологии и миграции Института мира и демократии (Азербайджан)

Балян Лиана - бакалавр социологии, член исследовательской группы кафедры социологии Ереванского государственного университета по изучению трудовой миграции (Армения)

Молодикова Ирина - руководитель программ по миграции Центрального европейского университета (Венгрия)
Зеттиш Нандор - президент Международной ассоциации "Диалог" (Венгрия)

Садовская Елена Юрьевна - Президент конфликтологического Центра (Казахстан)

Элебаева Айнура Беккуловна - вице-президент по науке Международного университета, директор Института этнологии Международного Университета Кыргызстана (Кыргызстан)

Мошняга Валерий Георгиевич - заведующий кафедрой политологии Кишиневского университета (Молдова)

Тюрюканова Елена Владимировна - ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН (Российская Федерация)

Максакова Людмила Петровна - зав. отделом демографии и рынка труда Института макроэкономических и социальных исследований Госкомпрогнозстата, доктор (Узбекистан)

Прибыткова Ирина Михайловна - ведущий научный сотрудник Института социологии Национальной академии наук Украины, Председатель исследовательского комитета по проблемам социологии народонаселения и демографического образования Социологической ассоциации Украины

Цермакова Дита - аспирантка Пражского университета (Чехия)

Саккеус Луулэ - руководитель проекта 2015 "Благосостояние Эстонии" (Эстония)

Координация и компьютерные работы - Кириллова Елена Кимовна, секретарь Центра миграционных исследований.

Содержание

Предисловие

Авторы проекта (выражение благодарности)

Резюме

Азербайджан
Правовые аспекты трудовой миграции в Азербайджане

Армения
Государственное регулирование трудовой миграции в Армении

Венгрия
Международная конвенция по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и потребности Венгерского рынка труда

Казахстан
Права трудящихся-мигрантов и перспективы присоединения к Конвенции ООН 1990 г. по их защите в Республике Казахстан

Кыргызстан
Кыргызстан в процессе присоединения к Конвенции ООН 1990 г. о защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей

Молдова
Республика Молдова: защита трудовых мигрантов в свете Конвенции ООН 1990 г. о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей

Россия
Защита прав трудящихся-мигрантов в России и перспективы присоединения к конвенции ООН 1990 г.

Узбекистан
Трудовая миграция в Узбекистане и защита прав мигрантов

Украина
Правовой статус украинских трудящихся-мигрантов и защита их прав и свобод

Чешская республика
Положение трудящихся мигрантов в Чешской республике в свете Конвенции ООН 1990 г. о правах трудящихся мигрантов и членов их семей

Эстония
Эстония: проблемы, связанные с присоединением к Конвенции ООН 1990 г.

Резюме

Жанна Зайончковская
Елена Тюрюканова

Трудовая миграция, которая является важнейшим компонентом глобализации и развития, в то же время представляет серьезный вызов с точки зрения прав человека, принципов социальной справедливости и достойной жизни. Все более значительные массы трудящихся-мигрантов оказываются в уязвимом и маргинальном положении в силу того, что легитимное пространство трудовой миграции очень ограничено, а существующий спрос на труд мигрантов не поддерживается адекватными мерами в области миграционного менеджмента. Это приводит к ситуации, когда рабочие места для мигрантов в странах приема есть, а легитимных возможностей занять эти места - нет. Неэффективность государственного управления миграцией выражается в росте нелегальных и криминальных перемещений и теневой занятости мигрантов, которые приобретают массовый характер. Государство, в свою очередь, отвечает ужесточением полицейских мер против нелегальной миграции. Этот замкнутый круг приводит к массовой маргинализации мигрантов и нарушению их фундаментальных прав.

Центральная и Восточная Европа, включая страны СНГ и Балтии (ЦВЕ), к началу ХХI века превратились в крупный регион международной трудовой миграции. По оценкам на начало 2000-х годов, в этот вид миграции только в странах СНГ вовлечено ежегодно примерно 10 млн. человек, включая и внутренние трудовые перемещения². По оценкам МОМ, число нелегальных мигрантов из третьих стран, проживающих в регионе ЦВЕ, составляет 3 - 4 млн. человек. По оценкам ОБСЕ на конец 1990-х годов, около 175 тысяч женщин незаконно вывозилось каждый год из региона в страны ОБСЕ с целью трудовой и сексуальной эксплуатации³.

В Европе в целом господствует западный вектор трудовых миграций. Так, трудовая эмиграция из стран Центральной Европы устремлена на запад. В свою очередь, эти страны принимают трудовых иммигрантов из западной части СНГ - Молдовы, Белоруссии, Украины и России. Трудовые потоки в регионе СНГ в основном ориентированы на Россию, но для Украины и Молдовы равнозначными партнерами являются центрально-европейские и средиземноморские страны. Особенность закавказских стран - более выраженная ориентация на Россию и, кроме того, на США и западноевропейские страны. Россия остается главным направлением трудовых потоков и из стран Центрально-Азиатского региона, но для этих стран важное значение имеет также восточно-азиатский вектор - поездки в Китай, Южную Корею, равно как в Турцию и Арабские эмираты. Россияне чаще всего выезжают в Китай и Турцию, но сфера их интересов включает почти все страны Европы и США. В целом можно констатировать, что трудящиеся мигранты из ЦВЕ освоили уже весь мир.

Трудовая миграция из рассматриваемого региона носит разносторонний характер, охватывая "утечку умов" (в основном в Западную Европу и США, а из стран СНГ - также в Россию), челночную торговлю (в наибольшей мере с Китаем, Турцией, Польшей и др.), индивидуальное строительство (разнорабочие и специалисты), работы по дому (гувернантки, домработницы, садовники и т.п.), широкий спектр шоу- и секс-бизнеса (включая торговлю живым товаром), сферу туризма, работу на сельскохозяйственных плантациях и др.

Подавляющее большинство трудовых мигрантов не имеют законных оснований для своей деятельности и сталкиваясь с ущемлением своих прав на всех ее этапах, в решении возникающих проблем должны полагаться только на свои силы.

Конвенция ООН 1990 о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятая резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи 18 декабря 1990 года, является наиболее масштабным правовым документом в данной области. Конвенция получила 21 ратификацию и вступила в силу 1 июля 2003г. Из региона ЦВЕ ее подписали только две страны - Азербайджан и Таджикистан. В некоторых странах региона вопрос о правах мигрантов и присоединении к Конвенции ООН активно обсуждается в компетентных структурах (Кыргызстан); в большинстве же стран этот вопрос даже не поднимался.

В Преамбуле Конвенции оговаривается ряд важных положений, касающихся обязательств государств по отношению к законным и незаконным мигрантам, которые красной нитью проходят через весь документ и имеют особую важность для рассматриваемого региона в связи с большими объемами нелегальной миграции здесь. Это такие положения, как:

• принцип обеспечения основных прав человека для всех трудящихся мигрантов, независимо от их статуса;
• принцип равного обращения с трудящимися-мигрантами и членами их семей, имеющими законный⁴ статус,и гражданами страны в осуществлении трудовой деятельности, что должно стимулировать мигрантов и работодателей к уважению и соблюдению законов и процедур, установленных соответствующим государством;
• необходимость борьбы с незаконными передвижениями и перевозками трудящихся-мигрантов, не за счет нарушения их основных прав человека.

В отношении присоединения к Конвенции ООН ситуация в разных странах ЦВЕ существенно различается. Главное различие проходит между группой стран, которые готовятся к вступлению в Евросоюз, с одной стороны, и странами СНГ - с другой. Как показали исследования по первой группе стран - Венгрии, Чехии и Эстонии, представленные в данном отчете, эти страны свое присоединение к Конвенции ООН 1990 г., как и к конвенциям МОТ, увязывают с общим решением Евросоюза. В этих странах идет интенсивная работа в области правового обеспечения защиты прав трудящихся мигрантов, по систематизации и корректировке национального законодательства в соответствии с требованиями Евросоюза. Указанная деятельность в настоящее время является приоритетной для данной группы стран. И хотя эти страны пока не собираются присоединяться к Конвенции ООН-1990, они быстро приближаются к состоянию, когда будут гарантированы практически все требования Конвенции по защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей, а иногда (например, в Эстонии) и превосходят их. Что касается непосредственно подписания Конвенции, ясно, что эти страны будут двигаться в общем фарватере Евросоюза.

Совсем иная ситуация в странах СНГ, которые пока не готовы выполнить конвенционные требования ни на правовом, ни на практическом уровнях. Массовое нарушение прав трудящихся мигрантов является типичным для этих стран. Это в равной степени относится и к тем странам, которые присоединились к Конвенции ООН (Азербайджан, Таджикистан).

Ряд факторов обостряют ситуацию с нарушениями прав мигрантов в регионе СНГ и препятствуют проведению в жизнь принципов Конвенции ООН 1990г. и, соответственно, ее ратификации. Это:

Несовершенство миграционного законодательства. Если многие западные страны имели возможность апробировать различные концепции и направления политики, систематизировать законодательство и выработать наиболее сбалансированные формы регулирования миграции, а страны ЦВЕ энергично наверстывают упущенное под руководством Евросоюза, то страны СНГ находятся в процессе поиска таких форм.

Неэффективность государственных институтов, осуществляющих миграционную политику, неэффективность правовоприменительной системы и механизмов контроля за исполнением законодательства, массовая коррупция, что является самым узким местом в правозащитной системе трудящихся мигрантов, блокирует ее деятельность, сужая легитимные возможности трудоустройства даже в тех случаях, когда законы это разрешают (например, в Армении, России и других странах).

Ужасающая бедность и безработица в некоторых странах и районах (например, в Таджикистане, Узбекистане), заставляющая мигрантов соглашаться на любые, даже кабальные, условия работы, чтобы прокормить семью.

Огромные размеры теневой экономики, порождающей спрос на дешевый нелегальный труд мигрантов.

Слабость гражданского общества и отсутствие опыта правозащитного движения в области защиты прав мигрантов, терпимость власти и общества к эксплуатации и нарушениям прав человека.

Официальные рычаги управления миграцией в странах СНГ очень слабы, что дает возможность процветать различным видам сомнительного и открыто криминального бизнеса, предоставляющего услуги по обеспечению миграции, включая организацию нелегальной миграции, торговлю людьми и пр. Зачастую криминальные структуры контролируют всю цепочку миграции, начиная от вербовки и до передачи мигранта работодателю в стране приема, осуществляя также "покровительскую функцию", например, защиту мигрантов от конкурирующего рэкета или бандитов. Многие эксперты подчеркивают, что основная причина незащищенности мигрантов связана с нелегальностью их деятельности в принимающей стране.

Тем не менее, проблема прав мигрантов в том или ином контексте поднимается в регионе СНГ. В 1994 г. эти страны подписали Соглашение о сотрудничестве в сфере трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов. В Соглашении определены механизмы трудоустройства и налогообложения доходов, предусмотрена защита прав мигрантов в отношении социального страхования, пенсионного обеспечения, в области здравоохранения, защиты прав членов семьи мигранта и т.п. Начиная с начала 90-ых годов страны региона подписали также ряд двусторонних межгосударственных соглашений о социальной защите и трудовой деятельности мигрантов.

В то же время документы, принимаемые государствами СНГ в области трудовой миграции, чаще ориентированы на цели национальной безопасности, контроля над экономикой, борьбы с нелегальной миграцией, международной преступностью, чем на идею прав человека, заложенную в Конвенции ООН. Так, в 1997 г. страны СНГ подписали Соглашение "О взаимодействии стран, участников СНГ, по борьбе с незаконной миграцией". Некоторые страны региона также принимают межгосударственные соглашения о двойном гражданстве, о реадмиссии, о безвизовом режиме, законодательные акты и соглашения о борьбе с торговлей людьми, или обсуждают возможность принятия таких документов.
Однако эксперты всех стран СНГ отмечают, что законодательные акты, принятые на уровне Содружества, практически не работают, так как, во-первых, они не подкреплены в финансовом отношении, а во-вторых, не предпринимается усилий по унификации законодательства в сфере трудовой миграции. Более эффективными оказываются двусторонние соглашения.

Почти все страны региона являются членами МОМ, которая играет заметную роль в формировании национальной миграционной политики. С середины 1990-х годов правительства многих стран при поддержке МОМ работают над внедрением единой системы управления миграцией по специальной Программе по наращиванию потенциала в области регулирования миграции, включая трудовую.

Факторы, противодействующие присоединению стран региона к Конвенции ООН и распространению ее идей и норм, очень серьезны и сильны в настоящее время. Они часто глубоко встроены в существующий экономический и политический режимы и действующие социальные институты.
Среди основных препятствий для присоединения можно выделить целый комплекс причин:

• экономические (нехватка ресурсов для обеспечения требований конвенции, огромный спрос на дешевый труд, стимулируемый широким распространением теневых экономических отношений и коррупцией);
• правовые (трудности реформирования национального законодательства);
• институциональные (отсутствие необходимых институтов для качественного выполнения норм конвенции, распространение теневых практик и институтов, плохая координация действий между ведомствами и между странами);
• морально-этические (низкий уровень толерантности по отношению к мигрантам в обществе, низкое правосознание граждан);
• политические (разыгрывание "миграционной карты" в политических целях).

В ходе экспертных опросов обнаружилось еще одно сдерживающее обстоятельство. Политики многих стран не хотят, чтобы их страны были в числе первых, кто ратифицирует Конвенцию, предпочитая увидеть последствия такого шага на примере других стран. Поэтому усилия международного сообщества должны быть направлены на то, чтобы разорвать этот "порочный круг", с помощью содействия сотрудничеству стран в данной области, освещения положительного опыта и практик в странах, ратифицировавших Конвенцию и т.п.

Все эти блоки причин "работают" вместе и требуют комплексного подхода к решению проблемы с участием многих государственных ведомств, неправительственных и международных организаций, бизнеса, ученых и т.п. Для этого может понадобиться формирование национальных планов (или программ) мероприятий по повышению защищенности трудовых мигрантов и присоединению к международным Конвенциям.

Проведенное исследование выявило крайне низкий уровень информированности властных структур о Конвенции ООН-1990, не говоря уже о мигрантах. Даже лица, принимающие решения в интересующей нас области, в большинстве случаев не знакомы с содержанием Конвенции ООН, а некоторые даже не знают о ее существовании. Это ставит задачу повышения осведомленности не только государственных чиновников, но и широкой общественности о международных нормах и инструментах защиты прав трудящихся-мигрантов через специальные программы обучения. Не меньшее значение имеют мероприятия по повышению правовой грамотности мигрантов, информирование их о возможностях защиты своих прав, а также общая информация о законодательстве стран в области миграции и труда и др. Соответствующие информационные сети в странах ЦВЕ крайне слабы.

Настоятельно необходимо расширение легитимных практик в области трудовой миграции, включая расширение легальных возможностей миграции, с одной стороны, и борьбу с теневыми элементами, с другой. Теневые механизмы практически срослись с официальной системой управления миграционными процессами и занятостью в форме такого явления, как коррупция. Вот почему рассмотрение вопросов присоединения к Конвенции должно рассматриваться не только с гуманитарных позиций, но и с экономических. В настоящее время многие эксперты из стран региона отмечают, что такие последствия не изучены и пока не ясны.

Практически во всех странах региона есть политические и государственные силы, понимающие важность Конвенции и присоединения к ней, заявляющие о том, что присоединение к данной Конвенции обязательно или желательно для страны. Эти силы надо использовать в продвижении интересов Конвенции и защиты мигрантов, в качестве элементов заинтересованности выступают как соображения прав человека, так и повышения имиджа страны на мировой арене и т.п., в том числе и институт профсоюзов, который почти не используется для защиты прав трудовых мигрантов.
Страны-кандидаты в Европейский Союз в правовом и институциональном отношениях вплотную приблизились к конвенционным требованиям и, вероятно, присоединятся к Конвенции ООН-1990, если таковое решение будет принято Евросоюзом. Но даже и в этих странах отсутствует ясное понимание преимуществ присоединения.

Что касается стран СНГ, то, чтобы обеспечить приоритетность проблем, связанных с соблюдением прав мигрантов, развитием легальной и безопасной миграции, а в дальнейшем не просто присоединение к Конвенции, но и создание условий для реального проведения в жизнь ее норм, нужна большая подготовительная работа в странах региона. Проводить такую работу можно только, опираясь на партнерство социальных сил, включающее заинтересованные (или пока не заинтересованные) государственные организации, общественное и правозащитное движение, бизнес-сообщество, научные ресурсы, международные организации. Роль международных организаций, в частности работающих в системе ООН, может оказаться ключевой при консолидации всех заинтересованных сил.

Далее представлены краткие резюме по странам.

АЗЕРБАЙДЖАН. Это страна преимущественно трудовой эмиграции, которая приняла здесь массовый характер. По приблизительным оценкам, за пределами страны работает около 25% взрослых граждан, в основном в России и Турции. С середины 1990-х в стране появились и трудовые иммигранты, работающие в нефтяных и иных компаниях. Это в основном граждане Турции и Ирана, около 60 тыс. чел., из которых только 5 тыс. прошли регистрацию⁵.

Азербайджан присоединился к Конвенции ООН 1990 г. о правах всех трудящихся мигрантов и членов их семей. Однако этот шаг на данный момент можно квалифицировать скорее как декларацию о намерениях, поскольку он пока не подкрепляется реальными действиями, направленными на улучшение положения мигрантов. Как показало исследование, большинство официальных лиц, принимающих решения в области миграции, либо вовсе не осведомлены о Конвенции и о том, что она подписана Азербайджаном, либо полагают, что Азербайджан пока не готов выполнить конвенционные требования. Несмотря на то, что Правительство Азербайджана принимает активные усилия по формированию правовой базы трудовой миграции (в частности, в 1999г. принят закон "О трудовой миграции"), защита прав мигрантов не входит в число приоритетных направлений деятельности.

Основной причиной, не позволяющей эффективно проводить в жизнь принципы Конвенции, является слабость институциональной структуры, ответственной за претворение в жизнь миграционной политики, чрезвычайная ограниченность официальных каналов трудовой миграции. Правительство предпринимает усилия по обеспечению безопасности и защиты прав азербайджанских мигрантов, выезжающих на работу за рубеж, однако коррупция и неэффективный миграционный менеджмент сводят на нет усилия по защите прав мигрантов.

Заметную роль в формировании миграционной политики Азербайджана сыграла Международная организация по миграции (МОМ), членом которой Азербайджан стал в июне 2001 г. В рамках программы МОМ в Баку открылся Информационный центр с "горячей линией" по вопросам миграции.

АРМЕНИЯ. Армения, как и Азербайджан, является в большей мере страной-донором трудовых мигрантов. В трудовую миграцию вовлечено каждое третье домохозяйство⁶. Более половины мигрантов работают в России, среди других стран-реципиентов выделяются США, Германия и другие европейские страны.

Армения ввела в национальное законодательство основные международные положения о правах человека, подписала ряд региональных документов в рамках СНГ, приняла ряд законов, регулирующих в том числе вопросы трудовой миграции (например, закон "О занятости", в стадии подготовки закон "Об организации трудовой миграции").

Наиболее узким местом является правоприменительная практика. Эксперты отмечают отсутствие механизмов реализации имеющихся законов: "ни один формально принятый закон реально не действует." Пробелы в законодательстве и недостатки правоприменительной практики отражаются на уровне социальной защищенности мигрантов и являются серьезным препятствием для присоединения к Конвенции ООН и реализации ее принципов.

Низок уровень информированности мигрантов в отношении своих прав и обязанностей. Нередки случаи обмана трудовых мигрантов еще в Армении - на этапе предоставления им посреднических услуг по трудоустройству. Основная масса трудовых мигрантов предпочитает не легализовать свою деятельность в принимающих странах. Соответственно, используются неформальные механизмы организации трудовой миграции, в том числе, механизм нелегального ("черного") посредничества.

Эксперты отмечают, что присоединение Армении к Конвенциям ООН и МОТ о трудящихся-мигрантах может быть связано с интеграцией страны в Союз Европы, и если соответствующее требование будет выдвинуто в качестве условия, то неизбежно произойдет в скором будущем. Однако эксперты выражают некоторое беспокойство вследствие неизученности и непредсказуемости последствий присоединения к этим конвенциям для экономики страны.

ВЕНГРИЯ. Если в начале 90-х Венгрия была в основном транзитной страной, то в настоящее время она все больше превращается в принимающую страну⁷. Количество работающих иностранцев оценивается экспертами в 100 тыс. человек (в основном из Румынии, Украины, Словакии, Югославии, Китая), из которых 38.6 тыс. имели разрешение на работу (на начало 2002 г.). Такое же количество граждан Венгрии выезжает на работу в другие страны, большинство - в Германию и Австрию. Трудовая иммиграция носит ярко выраженный этнический характер (более 80% трудовых мигрантов - этнические венгры из сопредельных государств), поскольку для работы требуется знание венгерского языка, что является серьезной проблемой. В целом трудовая миграция невелика и не оказывает существенного влияния на развитие страны и ее экономики.

Несмотря на довольно широкую правовую базу трудовой миграции, в ней все еще существуют пробелы, допускающие элементы дискриминации мигрантов. Проблемы вызваны также бюрократическими препонами на пути легализации мигрантов и их деятельности. Так, создает проблемы и способствует уходу мигрантов "в тень" правило получения рабочей визы только в стране исхода.

Конвенция ООН 1990г. практически не известна экспертам (за исключением Министерства иностранных дел). Конвенция не переведена на венгерский язык, что существенно ограничивает распространение информации о ней.

Официальные лица не считают защиту прав трудовых мигрантов серьезной проблемой для страны, аргументируя это тем, что Венгрия не заинтересована в привлечении мигрантов. Защита венгров за границей - как аргумент к подписанию Конвенции - очень редко осознается экспертами как необходимость. Эксперты также отмечают, что венгерское национальное законодательство и нормы ЕС обеспечивают мигрантам более высокие стандарты, чем стандарты Конвенции ООН, что снижает ее актуальность для страны. Даже профсоюзы не выражают заинтересованности в присоединении к Конвенции ООН, так как, по их мнению, это может ухудшить положение национальных работников на рынке труда. Таким образом, большинство экспертов считает, что в стране нет реальных сил, которые могли бы лоббировать присоединение к Конвенции ООН. К тому же указанные в Конвенции специальные органы, создание которых необходимо для помощи мигрантам и инспекции, не подкреплены финансовыми возможностями страны.

Важный аргумент против ратификации заключается в том, что Конвенция ООН не входит в группу обязательных для подписания при вступлении в ЕЭС, что является абсолютным приоритетом для Венгрии, занятой в настоящее время гармонизацией собственного законодательства в соответствии со стандартами ЕЭС.

КАЗАХСТАН одновременно принимающая и посылающая страна. Официальное число иностранных работников - 11,7 тыс. человек в 2002г. В основном трудовая миграция носит нелегальный и полулегальный характер и по оценкам составляет от 200 до 500 тыс. человек. До 10% домохозяйств имеют в своем составе работника, выезжающего на заработки, главным образом, в Россию, Турцию, Китай⁸.

Несмотря на то, что Казахстан ратифицировал все основные международные документы в области прав человека, а также принял ряд национальных законов, среди незарегистрированных мигрантов отмечаются массовые нарушения прав. Мигранты подвергаются жесткой эксплуатации, условия и охрана труда, правила безопасности не соблюдаются, социальные гаранти�� не обеспечиваются.

Вопрос о присоединении к Конвенции ООН 1990 г. обсуждался в правительстве в 2003 году. Представители различных ведомств пришли к заключению, что в будущем возможно присоединение Казахстана к Конвенции, особенно в процессе гармонизации законодательства в рамках ЕврАзЭС, однако актуальный приоритет - защита национальных рынков труда и собственных работников.

Основными причинами неприсоединения к Конвенции 1990г. являются: экономические (низкий уровень социально-экономического развития, недостаток финансовых ресурсов для обеспечения требований Конвенции); социальные (дефицит необходимых специалистов, неготовность общественного мнения); политико-правовые (сложность реформирования законодательства, отсутствие политической воли, недостаточный уровень институционального развития).

КЫРГЫЗСТАН. Трудовая миграция, как легальная, так и нелегальная, является в настоящее время важнейшим фактором развития экономики страны и трудоустройства граждан. В Кыргызстане экспорт рабочей силы преобладает над импортом. Основные потоки трудовых эмигрантов направляются в Россию и Казахстан. Свыше 300 тыс. кыргызских мигрантов трудится в РФ и 50-100 тыс. мигрантов в Казахстане⁹. В первом случае это "челноки", торговцы по найму на рынках и рабочие на строительных объектах, во втором - рабочие на казахских табачных плантациях, торговцы на алматинских вещевых рынках, работники-овощеводы. Трудовая миграция в другие страны (в основном в Корею, Кипр, Ливан, Кувейт, ОАЭ, Сирию) носит довольно разносторонний характер: шоу-бизнес, сфера услуг, работа по дому, разнорабочие на сельскохозяйственных плантациях, строители. Подавляющее большинство трудящихся мигрантов из Кыргызстана пользуется неофициальными каналами выезда и находится в странах приема на нелегальном положении.

Законодательная база по трудовой миграции только формируется. Помимо многосторонних и двухсторонних соглашений в рамках СНГ, Кыргызстан проводит практику заключения договоров с регионами России по вопросам взаимного трудоустройства граждан.

Для Кыргызстана характерна активная позиция в отношении присоединения к основным международным договорам и конвенциям в области миграции и прав мигрантов, он уже ратифицировал Конвенцию МОТ "О трудящихся-мигрантах" 1939г. и пересмотренную в 1949г. В 1996г. Республика стала членом МОМ.

Правительство Кыргызстана уже выразило принципиальную готовность присоединиться к Конвенции ООН 1990г. По рекомендации МОМ Правительством разработан проект Закона о присоединении к этой Конвенции (Постановление №677 от 4 октября 2002 г.). Данный законопроект находится в Парламенте, в стадии рассмотрения. Депутаты не торопятся его подписывать, ибо, как они полагают, присоединение к Конвенции предполагает ряд обязательств, которые государство пока не в состоянии выполнить.

Правительство ведет работу по защите прав мигрантов, работающих за рубежом: распространяет опыт удачного миграционного менеджмента (Южной Кореи), создает специальные рабочие группы для выезда в регионы России с целью ознакомления с положением "своих" мигрантов, рассматривается возможность открытия дополнительных консульских учреждений на этих территориях для защиты прав мигрантов и др. Последовательно ведется работа по созданию правовой базы для защиты прав мигрантов. Однако, несмотря на наличие политической воли, экономические возможности очень ограничены и правовая база пока недастаточна, чтобы гарантировать соблюдение требований Конвенции.

МОЛДОВА. Обвальное падение жизненного уровня в Молдове в начале 90-х дало толчок массовой трудовой эмиграции, в которую вовлечено не менее 500 тыс. человек¹⁰. Ежегодно трудовые мигранты присылают домой суммы, сопоставимые с доходной частью бюджета. Основные регионы выезда - Россия, страны Южной Европы, Израиль. Подавляющее большинство трудовых мигрантов Молдовы трудятся в зарубежных странах на нелегальной основе.

Защита трудовых мигрантов является актуальной проблемой для молдавского государства, которое проводит определенную работу в этом направлении. Департаментом Миграции разработана Концепция миграционной политики. Был принят "Закон о миграции" (2002г.). Молдова присоединилась к международным документам: Европейской конвенции о правовом статусе трудящегося-мигранта; Европейской конвенции о социальном обеспечении. Подписано соглашение о сотрудничестве Республики Молдова с Международной Организацией по Миграции (2002 г.). Молдова не подписала Конвенцию ООН 1990 г., хотя как страна-донор могла бы быть заинтересована в этом. Основными причинами неприсоединения к Конвенции являются непосильные для страны материальные затраты по обеспечению мигрантам работы, жилья, медицинского страхования, социальной и правовой защиты и т.д. Кроме того, отсутствует ясное понимание конкретных выгод для страны от присоединения к Конвенции.

Вместе с тем, очевидна активная позиция Молдовы как страны-донора на мировой миграционной сцене. Страна пытается наладить цивилизованные миграционные каналы, обеспечить безопасную и информированную эмиграцию своих граждан.

Правительство инициировало переговорный процесс по заключению двусторонних договоров со странами-реципиентами в области трудовой миграции (с Португалией, Италией, Испанией и Грецией). Одновременно Молдова активно сотрудничает со странами СНГ. В 2002 году при Департаменте Миграции было создано Агентство по трудоустройству молдавских граждан за рубежом, сформировавшее базу данных по лицам, желающим уехать на заработки. Департамент Миграции начал выпуск информационного бюллетеня "Tu si migratia". Проводятся мероприятия по информированию населения об опасностях нелегальной трудовой деятельности за рубежом. Особенно это касается проблем женской миграции и торговли людьми в целях трудовой и сексуальной эксплуатации.

РОССИЯ. Россия является крупной страной-реципиентом трудовых мигрантов и одновременно крупным донором. В 2002г. по официальным каналам, из страны выехало с целью временного трудоустройства за рубежом около 50 тыс. мигрантов и 359,5 тыс. иностранных работников получили разрешения на работу в России. Оценка общего присутствия трудящихся-мигрантов на территории России составляет 3-4 миллиона человек (в основном из стран СНГ, Китая, Вьетнама), в свою очередь, 1,5-2 млн россиян выезжают на заработки в другие страны (в Европу, США, Китай).

Труд мигрантов прочно срастается с теневой экономикой. Как минимум 2/3 мигрантской занятости находится в "серой" зоне (менее 20% трудовых мигрантов имеют письменный контракт с работодателем; 74% указали, что получают зарплату, так называемым, "черным налом"¹¹). Нарушения трудовых прав мигрантов (сверхпродолжительный рабочий день, полное или частичное отсутствие оплаты, работа на износ, ограничение права на увольнение) носят массовый характер. Распространены также тяжкие формы нарушений прав, такие как ограничение свободы перемещения, физическое и психологическое насилие, долговая кабала (12%), изъятие документов (20%), секс-эксплуатация (22% женщин-мигрантов).

Россия, как правопреемница СССР, присоединилась к большинству универсальных международных документов ООН по правам человека, однако не ратифицировала ни одну из Конвенций ООН и МОТ по правам трудящихся мигрантов. В Правительстве в 2002г. работала специальная экспертная группа по оценке возможности присоединения страны к этим Конвенциям. Итоговым "вердиктом" было решение о "нецелесообразности присоединения России к данным документам в настоящее время". На данное решение повлияло то, что лишь немногие страны ратифицировали эти конвенции, причем в основном страны-доноры.

Ведущая роль среди причин неприсоединения России к Конвенции ООН принадлежит экономическим факторам, которые не позволяют, по мнению большинства экспертов, обеспечить основное требование Конвенции - принцип равного обращения для трудящихся-мигрантов, законно находящихся и работающих в стране, и граждан страны.

Есть и серьезные правовые пробелы. Национальное миграционное законодательство содержит серьезные пробелы в области защиты прав мигрантов, особенно в области реализации принципа равного обращения, свободы передвижения мигрантов, принципа объединения семей и др. Продолжается развитие правовой базы миграции в рамках СНГ и региона ЦВЕ, но ресурс межгосударственного сотрудничества используется государствами, и в том числе, Россией, явно недостаточно.

Существуют и серьезные институциональные проблемы, мешающие внедрению принципов Конвенции. По словам эксперта, трудовая миграция в России "это - сирота, которую ни одно ведомство не хочет признать своей". В результате осведомленность об этих вопросах очень низкая (многие специалисты не знают о содержании или даже о существовании Конвенции 1990г.). В данное время в России нет ведомства, которое было бы готово выйти в Правительство РФ с инициативой о ратификации.

Россия пока не готова взять на себя ответственность как перед собственными гражданами за защиту их прав при выезде на работу за рубеж, так и перед теми странами, из которых идет миграционный поток.

УЗБЕКИСТАН - перенаселенная страна, для которой экспорт рабочей силы является важным направлением обеспечения занятости населения. Численность граждан, выезжающих на работу в другие страны, оценивается от 100 до 500 тыс. чел. в год, из которых 70% направляются в Россию. Значительный поток мигрантов идет в Казахстан, для работы на табачных плантациях.

Право граждан на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за пределами страны регулируется законом "О занятости" и Постановлением Кабинета Министров "О регулировании ввоза и вывоза рабочей силы". Однако законодательная база явно недостаточна.

Страна предпринимает активные попытки организовать экспорт рабочей силы по контрактам, на основе квот, предоставляемых странами - партнерами. На основе соответствующих соглашений Южная Корея импортирует 1-1,7 тыс. работников из Узбекистана в год, в 2003 г. квоты выделили также Малайзия, Япония, Саудовская Аравия. Готовятся подобные соглашения с Россией и Казахстаном.

Большая часть трудовой миграции из Узбекистана осуществляется по нелегальным каналам, в основном через туристические фирмы, которые не имеют официального разрешения и лицензий на такой вид деятельности, или через частное посредничество. В результате граждане Узбекистана не только вовлекаются в нелегальную трудовую миграцию, но и нередко бывают обманутыми и оказываются полностью в руках своих работодателей.

В Республике сильны централизованные тенденции, законодательно не разрешена частно-посредническая деятельность по трудоустройству, что ограничивает инициативу коммерческого сектора в организации миграционных сервисов и в то же время не способствует расширению безопасной миграции, поскольку официальные (контролируемые государством) каналы выезда очень ограничены.

Узбекистан, как и многие другие страны СНГ, не присоединился к Конвенции ООН 1990г., причем половина опрошенных государственных чиновников либо вообще не знали о ее существовании, либо, хотя и знали, но не имели внятного представления о ее содержании. Были указаны следующие причины, сдерживающие присоединение Узбекистана к Конвенции: сложность выполнения обязательств, накладываемых Конвенцией, в условиях переходной экономики и ограниченных финансовых ресурсов; сложности, связанные с согласованием национального законодательства - с положениями Конвенции; опасения, что могут начаться бесконечные тяжбы по конкретным случаям нарушения прав трудовых мигрантов.

Вместе с тем, некоторые эксперты полагают, что присоединение к Конвенции ООН уже сейчас, когда не завершено формирование национального законодательства, позволило бы сразу обеспечить его гармонизацию с принципами Конвенции.

УКРАИНА. В основном страна-донор. По оценке МИД зарабатывают за границей более 2 млн граждан страны, количество же официально трудоустроенных составило всего 20,6 тыс. чел. (2002 г.). Наиболее привлекательные страны Россия и Польша, реже Германия и Чехия. Украинские работники трудятся в основном на низкоквалифицированных рабочих местах (строительство, услуги, сельскохозяйственные работы, уход за детьми и престарелыми‚ сфера развлечений). Мужчины работают чаще в Португалии‚ Испании и России. В Южную Европу (Италия, Греция, Турция) и Японию выезжают преимущественно женщины‚ занятые в приватной сфере и в индустрии развлечений.

Подавляющая часть украинских трудовых мигрантов, находясь за рубежом, не защищены от обмана и шантажа со стороны работодателей, страдают от постоянного ощущения опасности, испытывают дефицит юридической помощи в защите своих интересов.

Украина заключила двусторонние соглашения о трудоустройстве со многими странами. Кроме того‚ важные гарантии прав и свобод трудовых мигрантов содержатся также и в соглашениях о социальной защите, которые Украина заключила с более чем 10 странами.

Благодаря программам по легализации мигрантов в Греции и Португалии, большинство граждан Украины, находившихся в этих странах на незаконном основании, получили возможность легализовать свое пребывание там и оформить надлежащим образом свои отношения с работодателем. Это значительно расширило возможности предоставления им в случае необходимости правовой помощи, в том числе со стороны дипломатических представительств за границей.

Вопрос о ратификации Конвенции ООН 1990 г. рассматривался Кабинетом Министров Украины в 2000 г. Был сделан вывод о преждевременности ратификации этого документа по ряду причин, среди которых, прежде всего, была названа незаинтересованность в ратификации данной Конвенции тех стран ЕС, куда направлены основные потоки трудовых мигрантов из Украины. Кроме того, по мнению Правительства, участие в Конвенции сопряжено с трудностями по обеспечению прав трудящихся-мигрантов, прибывающих в Украину преимущественно из развивающихся стран, в связи с ограниченностью финансовых средств на осуществление их социальной защиты.

В 2003 г. по поручению Кабинета Министров, поддержавшего соответствующее предложение Уполномоченного Верховного Совета по правам человека, начата подготовительная работа по присоединению Украины к Европейской Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977г. Этот документ‚ как считают эксперты, в большей мере соответствует условиям и возможностям Украины на данный момент. Присоединение к Европейской Конвенции позволит существенно повысить уровень защиты граждан Украины‚ трудоустро��нных в странах-членах данной Конвенции, куда устремляется значительная часть украинских трудовых мигрантов.

ЧЕХИЯ. Чешский рынок труда ограничен для иностранцев, но во "вторичном" секторе наблюдается высокий спрос на рабочую силу. В Чехии насчитывается 157 тыс. иностранных работников и членов их семей, имеющих визу длительностью свыше 90 дней и получивших разрешение на проживание и занятость. Большинство трудящихся-мигрантов прибывает из Словакии, Украины, России, Польши, Молдовы, Беларуси, Болгарии. Законодательство по трудовому найму иностранцев недостаточно гибко. Оформление всех документов, необходимых для получения разрешения на проживание работу, требует больших затрат времени, денежных средств и способности ориентироваться в новой обстановке. Контракт о трудоустройстве может быть подписан с иностранцем не менее чем через шесть месяцев после того, как возникла необходимость в сотруднике. Поэтому работодатели заинтересованы в нелегальном найме. При проверках почти 30% иностранцев работали нелегально.

Чешское законодательство в области трудовой миграции отличается гораздо более тщательной разработанностью и детализированностью по сравнению с другими странами ЦВЕ. Оно приближено к требованиям Конвенции ООН в отношении защиты прав мигрантов. В стране отсутствует дискриминация иностранцев в отношении оплаты труда, подтверждаемая как проверками работодателей, так и опросами иностранцев, гарантировано и большинство других конвенционных прав. Вместе с тем, имеются и некоторые отклонения от требований Конвенции ООН. Так, по сравнению с чешскими гражданами, иностранцы не имеют аналогичного доступа к медицинскому страхованию; они не могут пользоваться всеми социальными благами, их взносы в социальные фонды не возвращаются. Доступ иностранцев к некоторым товарам и услугам также усложнен. Нарушается право на вступление в ассоциации и профессиональные союзы.

Конвенция ООН-1990 обсуждалась Министерством труда и социальных вопросов совместно с МИД еще в начале 1990-х. В то время присоединение к ней было невозможно, поскольку правовая система страны не соответствовала конвенционным нормам. В настоящее же время, когда правозащитная система приблизилась к требованиям Конвенции ООН, отсутствуют политические мотивы для ее ратификации. Приоритетом для Чехии является гармонизация своего законодательства с нормами Евросоюза. Кроме того, сдерживающее влияние оказывает тот факт, что Конвенцию подписало малое количество стран. Есть опасения и по поводу последующих трудностей, сопряженных с подписанием Конвенции.

ЭСТОНИЯ отличается тем, что здесь еще не до конца урегулирована проблема гражданства (8,9% населения составляют иностранные граждане, в основном России; 4,8% - лица без гражданства). В соответствии с итоговыми замечаниями и рекомендациями Европейской Комиссии по правам человека ликвидация безгражданства относится к числу наиболее актуальных проблем в связи с вступлением страны в Евросоюз. В Эстонии проделана огромная работа по регламентации рынка труда в соответствии с международными стандартами и новыми условиями жизнедеятельности. Права трудящихся-мигрантов регулируются Законом об иностранцах. Ежегодная квота на предоставление разрешений на работу составляет - 0,05% от численности населения. Иностранец, имеющий законные основания для пребывания и работы в Эстонии, имеет равные с гражданами страны права, что закреплено в ряде законов, которые основаны на принципе и идеологии равного обращения.

Национальное законодательство Эстонии гарантирует защиту практически всех прав трудящихся мигрантов на конвенционном уровне, поэтому серьезные аргументы в пользу присоединения к Конвенции ООН отсутствуют. Кроме того, Эстония стремится действовать в русле Европейского Сообщества. Страны ЕС пока не присоединились к Конвенции ООН 1990г., и это тоже сдерживающий аргумент для Эстонии.

В докладе от 30 апреля 1998 года Министерство по социальным вопросам в сотрудничестве с Конфедерацией работодателей и профсоюзами пришли к заключению, что ратификация Конвенции ООН 1990 года не целесообразна, однако, нормы Конвенции должны приниматься во внимание при разработке и изменениях законодательства.

1 - До января 2004 г. - Центр изучения проблем вынужденной миграции в СНГ.

2 - Оценка Независимого исследовательского Совета по миграции в странах СНГ и Балтии. /Тенденции в области миграции в странах Восточной Европы и Центральной Азии. Обзор за 2001-2002 годы. МОМ, 2002, стр. 17
3 - Бюро разведки и исследований. Государственный департамент Соединенных Штатов, Контрабанда женщин и детей в мире: Оценка размеров явления. Цит. по: Проблема контрабанды людей: задачи ОБСЕ. Обзорная конференция ОБСЕ, Сентябрь 1999г. Справочный документ БДИПЧ 1999/3. С.8.
4 - В русском переводе текста Конвенции, неверно, на наш взг��яд, используется термин постоянный статус, в то время когда речь должна идти о наличии не постоянного, а законного/легального статуса трудящихся-мигрантов (в английском варианте этот статус обозначается как regular или documented migrants). То, что перевод Конвенции на официальный язык ООН оказался лингвистически несовершенным, конечно, не является ведущим фактором ее нератификации, но говорит о недостатке международного внимания к данному документу.
5 - По данным Ресурсного миграционного центра МОМ в Баку.
6 - Арутюнян Л.А. Трудовая миграция населения Армении: средство, предотвращающее бедность. Трудовая миграция в СНГ: социальные и экономические эффекты. Отв. ред. Ж. Зайончковская. // Центр изучения проблем вынужденной миграции в СНГ. Независимый исследовательский Совет по миграции стран СНГ и Балтии. Ин-т народнохоз. прогнозирования РАН. - М., 2003. - с. 96.
7 - Hablicsek Laszlo - Toth Pal Peter (2000): A nemzetkozi vandorlas szerepe a magyarorszagi nepesseg szamanak megorzesaben 1999-2050 kozott. The Role of International Migration in Maintaining the Size of the Hungarian Population between 1999-2050. Demographic Research Institute,2002
8 - Садовская Е.Ю. Трудовая миграция и ее роль в адаптации к экономическому кризису в Казахстане. /Алма-Ата, 2001.
9 - По данным посольств Кыргызской Республики в России и Казахстане.
10 - В. Мошняга, составитель. Население Молдовы и трудовая миграция: состояние и современные формы. Центр изучения проблем вынужденной миграции в СНГ. Независимый Исследовательский Совет по миграции стран СНГ и Балтии. Молдавский государственный университет. Центр политического анализа и социальных технологий "CAPTES" (Молдова). - Кишинэу, 2000. - С. 96.
11 - По данным выборочного обследования в трех регионах России.